智勇面对困难
——从应对金融危机的人社政策中汲取勇气和智慧

2016年全国社会保险统计数据出炉，喜忧参半：各项社保改革步步深入，参保人数持续增加，制度的可及性进一步增强；基金总收入增长15%以上，其中征缴收入增长超过14%，这在经济增速为6.7%的背景下，是一份很不错的成绩单。是为喜。离退休人员首度突破1亿人，加上城乡居保制度享受待遇的人数，全国养老金领取者接近2.6亿人；基金总支出增长19.1%，超过收入增幅3个多百分点；城镇职工养老保险基金当年虽仍有近3000亿元的结余，但区域不平衡状况并未改观，一些地区当期资金缺口加大，个别地区甚至“吃光”了累计结余。是为忧。从更大范围看，当前国际局势不确定、不稳定因素甚强，国内经济运行新常态趋势明显，就业的总量和结构性矛盾并存，都对社保改革和发展提出了新课题。面对诸多困难、问题、挑战，怨天尤人肯定于事无补，被动应付只会事倍功半，还是要保持战略定力，准确判断局势，主动谋划对策。几年前应对国际金融危机的一些非常之举可资借鉴。

历史场景一

2008年第四季度，国际金融危机开始猛烈冲击我国，外贸订单骤减，沿海许多出口加工型企业倒闭或停产，一大批工人失业或放长假。面对突如其来的危局，12月17日人社部向国务院提出了有关减轻企业负担、稳定就业局势的6方面措施建议，其中最核心的政策后来被概括为“五缓四减三补贴两协商”：“五缓”即允许困难企业在一定期限内缓缴全部五项社会保险费；“四减”即地方政府可阶段性降低除养老保险外的其他四项社会保险费率；“三补贴”即失业保险基金结余较多的地区，可以使用结余基金为困难企业稳定岗位支付社会保险补贴和岗位补贴，并可使用就业专项资金对困难企业开展职工在岗培训给予培训补贴；“两协商”即困难企业不得不进行经济性裁员时，对确实无力一次性支付经济补偿金的，在企业与职工双方协商一致基础上，可签订分期支付或以其他方式支付经济补偿的协议。

这些都是前所未有的新政策！人社部作为社会保险工作的主管部门，按说更看重基金运行风险，以促进增收减支为职责所在；但在特殊困难时期，主动提出阶段性缓缴社保费和降低费率等建议，体现了高度的大局观念。由于对症准、措施实、时机早，国务院迅即采纳了这个建议，3天之后人社部等部门印发《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》，打出了这套援企稳岗的“组合拳”。这个文件不长，只有6条，但条条都是真金白银的“干货”，体现了政府公共政策对困难企业的“雪中送炭”，而保住了企业就是保住了就业岗位，就是保护了亿万劳动者的根本利益。2009年底，根据金融危机仍在蔓延的局势，国务院决定将这一组政策再延展实施一年。

历史场景二

2009年1月21日，经“国家协调劳动关系三方会议”协商，人社部、全国总工会与中国企联和中国企协联合印发《关于应对当前经济形势 稳定劳动关系的指导意见》，提出的具体措施有：企业可以根据实际采取在岗培训、灵活用工、弹性工时、轮岗轮休、协商薪酬等措施，尽可能不裁员或少裁员，国有大中型企业要带头不裁员，为保持经济平稳较快增长、缓解社会就业压力作出努力；引导职工理解并支持企业采取的必要措施，努力提高劳动生产率，降低生产经营成本，与企业同舟共济，共克时艰，共谋发展；通过实施集体合同制度“彩虹计划”，以工资集体协商为重点，增强集体协商的针对性和实效性；各地政府要加强对企业裁员规模的控制，避免将职工集中推向社会，对确实无力一次性支付经济补偿金的困难企业，可以引导企业与工会或职工协商，分期或以其他形式支付经济补偿。

这又是个特点鲜明的文件！一是特殊形式。文件由人社部、全总、企联和企协联合发布，而不是仅由行政机关发文，表明面对特殊困难时期复杂的劳动关系各方利益，不是政府部门“唱独角戏”，而是三方“合唱”，不是仅就劳动关系一些具体问题进行协商，而是面对重大危机挑战的集体“发声”，发挥了“三方协调机制”无可替代的独特作用。二是特定导向。文件首次提出了劳动关系双方同舟共济、共克时艰、共谋发展的口号，揭示了我国社会主义基本制度下劳动关系双方的本质联系——不仅是矛盾的双方，也是合作的双方；特别是在巨大困难面前，双方谁也不能“独善其身”，只有和衷共济，才能共度难关。三是特别时机。文件在2009年初出台，正是国际金融危机对我国经济冲击最猛烈之时，对于引导社会舆论、认清面临形势、鼓励各方面信心都有重要作用。四是特别点子。文件提出的6条措施，有原则也有具体办法，把握了保企业、保就业、保稳定的大方向，在“五缓四减三补贴”和暂缓调整最低工资标准的基础上，又提出了灵活用工、弹性工时、轮岗轮休、协商薪酬、弹性工资、分期支付经济补偿金等具体措施，而且规定了相应的协商程序，既维护了相关劳动法律法规的严肃性，又关照到实际执行的灵活性。

闪回现实

“五缓四减三补贴”作为中央应对国际金融危机系列政策的重要组成部分，对稳定经济，特别是稳定就业局势发挥了十分积极的作用。平稳度过危机高峰期后，这套政策在2010年底期满结束施行，但实际上被当作一笔“政策财富”纳入了人社工作的政策“工具箱”。此后，一些地区在遇到局部特殊困难时，还使用过这组“工具”，仍是相当有效的。而经过共克时艰的实践，劳动关系双方合作共赢的理念进一步生成，三方协调机制更趋成熟，到2011年定型为“构建和谐劳动关系”的目标。

这两段历史场景，不完全是社会保险领域的事情，但其中体现的重要理念、视角、思路、方法等，包含着广泛的借鉴价值，相信对破解当前社会保险工作中的难题会有一些启示：

1.把准社保与就业的关系。就业和社会保险是人社工作两个极为重要的领域，二者之间也有着紧密的依存关系——就业是劳动者获取收入的前提，因而是社保缴费的来源和确定待遇的基础；而社保是实现更高质量就业的指标之一，并为因遭遇特定风险退出就业领域者提供必要保障。在正常情况下，二者同向共进；但在特殊情况下，不得不在二者之间作出轻重缓急的取舍之时，必须把就业放在更为优先的位置。世界各国大都是如此处理二者关系的，对我国这样的人口和劳动力大国，面对巨大的就业压力，更须如此。所以，社会保险工作者要有更高视角、更宽视野、更长视距，不仅要熟知“安全网”“减震器”的功能，还要牢固树立“就业是民生之本”的理念。辩证地看，“五缓四减”等举措是“退”也是“进”——通过在特定时段适当减轻企业社保费负担，换来就业的稳定和增长，可以为社保事业的长期发展创造更好的环境。

2.闯难关须各方合力。在经济下行区间，各利益主体围绕社会保险的诉求明显分化——参保群众期待得到更可靠和更高水平的保障，而企业则希望更少地缴费以降低人工成本。从纯粹“经济人”的角度看，二者诉求都是正常的。问题是无法同时满足少缴多领的诉求。政府虽不是社保的任何利益方，但每出台一项政策都牵动各方利益关切。当下社保工作中利益相互缠绕的难点不少。为避免出现因政策失当遭致一方甚至双方诘难的格局，似可借鉴劳动关系三方协调机制的经验，创建某种对话平台，把面临的境况、遭遇的困难坦诚告知各利益相关方，大家一起想办法，达成共识。政府职责，除了依法征收社保费和支付待遇外，一是引导缴费者和待遇领取者理性看待自身和对方需求，促成利益平衡；二是调控群体间、地区间以及代际（现实与长远利益间）关系，努力实现更加公平；三是寻求更多“外部资源”充实社保基金，如在预算投入、划拨国有资产、结余基金投资增值等，突破所谓“自求平衡”的狭隘格局，以利实现制度更可持续的发展。

3.面对特殊困难须有特别招数。社会保险关乎国运、惠及子孙，须规则清晰、法度严明，使各方预期稳定、有章可循。但应对特殊困境、解决特殊问题，完全“循规蹈矩”“率由旧章”也可能因时空错配而导致资源浪费甚至产生负效应，所以还要懂得顺时权变，解放思想，开动脑筋，多想些如“五缓四减”这类的新招妙法。当然，新招数也不是轻率随意的，要立足国情，基于实践，汇集众智，并符合社会保险乃至社会经济发展的内在规律。

中央经济工作会议确定将社会保障作为今年6项基础性重大改革之一，部署着力推进。这对社保工作者来说，既是巨大鼓舞，更是重大责任。目前社保工作虽有喜有忧，但总体看，社保事业仍处于大发展的上升区间，当有更大的雄心和作为。■

社保公曰：

人生、事业、历史都是由克服一个个困难的过程构成的。困难本就是环境的一部分，唯其勇于正视，善于破解，才能使人生精彩，事业精进，历史辉煌。