■ 文/公安部监所管理局 张金革

电子脚扣系统标准制修订工作研究

■ 文/公安部监所管理局 张金革

本文回顾了电子脚扣标准发展的历史，梳理了标准修订的重点项目，评估了标准修订的实效，首次披露了修订后标准存在的瑕疵及其应对办法，剖析了标准制修订工作的经验与教训，对本标准及其他标准制修订，以及公共安全产品研制、生产、装备和使用有一定的参考价值。

电子脚扣 标准 制定 修订

1 引言

实践是检验真理的标准，实践也是检验标准制修订工作的标准。GA443-2014 《电子脚扣系统》标准于2014年12月31日发布，2015年2月1日实施，至今已两年有余。两年的实践初步证明，此标准总体是科学的，经受住了实践的考验，特别是与GA443-2003《电子脚扣》标准相比，有诸多创新与发展。与此同时，本标准存在的问题也逐步暴露，有待在后续的修订工作中加以完善。当前，客观、审慎地评价本项标准的得失，不仅对此标准的修订，以及产品研发、检测机构开展检测与质量控制有益，而且对其他标准制修订与产品研制生产和质量控制有借鉴意义。

2 电子脚扣系统及相关标准概述

电子脚扣是佩戴在人的脚踝上，用于确定佩戴者位置的电子装置。电子脚扣系统是由电子脚扣、手持监控终端、指挥管理中心等组成的，用于跟踪监控特定对象，以防发生越界事件、脱逃事故的信息系统。

图1是早期的电子脚扣产品示意图（源自GA443-2003《电子脚扣》标准），它由两部分组成：左侧是固定在人的脚踝部位的电子脚扣（原标准称之为接收器），以及工作人员手持的发射器。当时，电子脚扣产品所采用的核心技术是电子技术。

随着公安机关及司法部门执法管理工作的发展，特别是信息技术的进步，电子脚扣产品的功能有了大幅提高。新型的电子脚扣也从单一的电子产品，跃升为一套网络化的信息系统，其产品形态也有了显著的不同，最显著的差异是增加了远程监控管理平台及相关功能。图2为一款新型的电子脚扣系统。

电子脚扣是一个创新型产品。市场上原本没有将类似产品用于特定人群跟踪监控、安全警戒。公安机关执法管理与司法机关的工作需求，启发了科研与公安监所管理人员，公安部监所管理局凝聚多方力量，提出了产品设想，共同组织研制及试点应用，才使电子脚扣产品从无到有，从不完善到逐步完善，从实验室走向执法司法实践一线。在此基础上，监所管理局整合公安机关内、外部资源，从相关原理、实战需求与产品原型多方提炼，形成了电子脚扣标准以及后续的电子脚扣系统标准。

3 电子脚扣系统标准发展延革

为加强对临时出所在押人员的动态管控与安全防范，自2000年开始，监所管理局会同公安部第一研究所及部分科技企业，着手电子脚扣产品的研发。经过探索，相继有两个企业研制出原型产品，经过多轮试用、研讨及修改完善，产品初步具备实际使用条件。鉴于电子脚扣产品质量与管理事关公共安全，在公安部科技信息化局等单位的指导和支持下，立项并着手编制电子脚扣标准。经过反复研究论证，GA443-2003《电子脚扣》标准于2003年11月24日发布，自2004年6月1日实施。

标准实施后，尽管监所管理局及辽宁等多地公安监管部门主动加强研发指导，积极鼓励科研院所及参与标准起草的科技企业对照标准加强研发，但是，始终未见通过检测的电子脚扣产品问世。标准的效力因此大打折扣。

尽管电子脚扣产品研制生产受阻，但是，公安机关、司法部门对临时出所在押人员及刑事解教等人员安全防范与动态管控的现实需求客观存在，而且日益迫切。GA443-2003 《电子脚扣》标准颁布实施数年后，GPS及北斗卫星定位、移动电信基站定位，多媒体计算机等技术有了长足发展，公安机关、司法部门修订此项标准的呼声不断提高。有鉴于此，监所管理局组织公安部特种警用装备质量监督检验中心、辽宁省公安厅监管总队、沈阳申泰电器系统有限公司、重庆帅能科技有限公司、成都锦安器材有限责任公司、靖江市旭飞安防工程有限公司、北京灵图软件技术有限公司等单位，启动该标准修订工作。经过多方共同努力，在广泛征求政法系统内外部意见和建议的基础上，几易其稿，最终形成了新版标准，经公安部特种警用装备标准化技术委员会审查，GA443-2014 《电子脚扣系统》标准于2014年12月31日颁布，自2015年2月1日实施。

4 电子脚扣系统标准的修订重点

本次标准修订有三个原则，一是依法依规，二是科学合理，三是经济适用。遵循上述原则，标准重点对以下方面进行了修订。

4.1 依法依规方面，删除了电击功能

原标准4.6节规定，电子脚扣应具有自动、手动电击功能。当持有发射器（类似于摇控器）与电子脚扣及其佩戴者距离超过限定距离时，或者发射器持有人按下按钮时，电子脚扣应具有对其佩戴者实施电击的功能。

实践中，有可能因为发射器持有人的主观原因，导致与电子脚扣及其佩戴者超距，或者有意/无意按下电击按钮的情形，导致电子脚扣佩戴者被电击。电子脚扣设计缺陷或使用不当，均有可能对电子脚扣佩戴者造成伤害。这与文明执法管理要求相悖。因此，在标准修订时，应将此项功能彻底删除。

4.2 科学合理方面，做了多项拓展

为缓解现场安全警戒力量不足、超长时间安全警戒导致的民警懈怠与警戒能力下降的问题，构筑现场安全警戒与公安监所（监狱）值班室、监管支队与监管总队值班室共同参与的立体协防阵线，新标准将电子脚扣这一单一的电子产品加以拓展，形成现有标准规定的一套相对完备的信息系统，标准名称也从电子脚扣修改为电子脚扣系统。

新标准重新定义了电子脚扣——佩戴在脚踝上，用于确定佩戴者位置的电子装置。这一全新的定义，不仅更加简洁，而且突出了其特色。

新标准摒弃了“发射器”的称谓，将其升级换代为“手持监控终端”（见3.2） ——用于接收显示电子脚扣所处位置、报警信息的手持式设备。

新标准在名词术语中，增加了指挥管理中心（见3.3）的定义——用于管理电子脚扣和与其配套使用手持监控终端的设备及其软件。

新标准在名词术语中，增加了监管区域（见3.4）的定义——限定电子脚扣佩戴者活动的区域。关于这个术语，更通俗的解读是“安全区域”。

新标准增加了电子脚扣系统的代号（见第4章），这有利于用户规范和加强相关产品的质量管理和设备运行维护，也有利于电子脚扣系统研制生产单位实施产品规划、管理与服务。

4.3 经济适用方面，有多项创新性要求

4.3.1 电子脚扣

新标准增加了电子脚扣的定位功能（见5.5），这是本标准最大的创新点，是对电子脚扣功能、性能与适用性的有效提升。原标准规定的电子脚扣功能，仅限于其与发射器距离的监测，当超过一定距离，则予报警，提醒民警及工作人员加强警戒或循声查找电子脚扣佩戴者。

新标准规定，电子脚扣采用CNSS或GPS定位，并满足以下要求：

a）水平定位误差应小于或等于15m；

b）最小位置更新频率应小于或等于0.1Hz。

电子脚扣启用后，最长应以60s为时间间隔，自动向指挥管理中心发送位置信息。每10s向手持监控终端及指挥管理中心发送相应报警及其位置信息，报警声级应大于80dB（A）。电子脚扣接收到手持监控终端及指挥管理中心发出的报警复位、回复位置指令后，应在3s内复位或向手持监控终端及指挥管理中心发出位置信息。

4.3.2 手持监控终端

原标准对发射器，只规定了其载频频率及连续工作时间。新标准针对手持监控终端，规定了一系列功能性要求（见5.6）。手持监控终端应能接收与其配套使用的电子脚扣的位置信息。发生下列情况时，应能发出声音或振动报警：

a）超过60s未接收到与其配套使用的电子脚扣的位置信息；

b）与电子脚扣的距离超过（20±5）m；

c）电量不足。

手持监控终端应能在电子地图上显示与其配套使用的电子脚扣所在位置，应能向电子脚扣发出报警复位、回复位置查询指令，应能接入公共电话网络，拨打语音电话。

4.3.3 指挥管理中心

新标准增加了指挥管理中心要求（见5.7）。指挥管理中心应能在电子地图上实时、形象显示全部在用的电子脚扣位置信息。能存贮并在电子地图上显示指定电子脚扣活动轨迹。存贮时间应大于一年。指挥管理中心接收到电子脚扣上的锁扣被非正常打开、固定带被剪断、脱离监管区域、手持监控终端与其配套使用的电子脚扣距离超过（20±5）m、电池电量不足时，应迅速发出声音及图文报警。报警信息应包括电子脚扣佩戴者姓名、监管人员姓名及其手机号码，应能对报警信息进行查询、统计，应能对电子脚扣及其手持监控终端实施启用、监管区域设置与调整、停用，应能对佩戴者姓名、监管人员姓名及其手持监控终端联网通讯的电话号码进行设置，应具有权限管理功能。

为配合相关功能、性能的检测，新标准还作了以下修订：

增加了电子脚扣定位功能的试验方法（见6.5）；

增加了手持监控终端的试验方法（见6.6）；

增加了指挥管理中心的试验方法（见 6.7）；

修改了抽样规则（见7.3、2003版的6.3.2）。

5 电子脚扣系统标准修订效果评估

新版电子脚扣系统标准颁布实施后，相继有多个单位至少4款电子脚扣系统面世，并且通过公安部特种警用装备质量监督检验中心检测，数千套电子脚扣系统从概念、原型机走向成熟，不仅在看守所得到日益广泛深入的装备应用，而且在刑侦以及监狱等司法部门得到应用，取得较好的社会效益，也在一定程度上拉动了经济发展。这与GA443-2003《电子脚扣》标准颁布后应者寥寥的局面形成鲜明对比。

实践证明，电子脚扣系统标准的修订确有必要。这项标准的修订，总体看也是成功的。随着法治中国建设逐步走向深入，这项标准会在未来发挥新的更大作用，其社会影响也会更趋正面。

6 电子脚扣系统标准存在的问题及解决之策

GA443-2014《电子脚扣系统》实施以来，特别是随着电子脚扣系统研制、检测与装备应用工作的逐步深入，标准存在的缺陷逐步显现，下面举例说明。

6.1 采用GPS定位，存在安全隐患

新标准5.5.2要求，电子脚扣应采用CNSS或GPS定位，其中GPS定位，对一些特殊在押人员、案犯或警戒对象是存在安全隐患的。随着据有自主知识产权及短信息服务的北斗卫星导航系统（CNSS）的日益普及，电子脚扣系统应逐步废弃美国全球卫星定位系统（GPS），全面采用CNSS，以主动加强安全防范。

6.2 部分要求需作进一步调整优化

标准5.5.3规定，电子脚扣启用后，最长应以60s为时间间隔，自动向指挥管理中心发送位置信息。5.5.4规定，电子脚扣锁扣被非正常打开、固定带被剪断、脱离监管区域、与手持监控终端的距离超过（20±5）m或电池电量不足时，应在3s内发出报警声，并每10s向手持监控终端及指挥管理中心发送相应报警及其位置信息，报警声级应大于80dB（A）。5.5.5规定，电子脚扣接收到手持监控终端及指挥管理中心发出的报警复位、回复位置指令后，应在3s内复位或向手持监控终端及指挥管理中心发出位置信息。

其中，电子脚扣向指挥管理中心及手持监控终端发送位置信息的规定不尽合理，宜改为对指挥管理中心及手持监控终端的要求。实际上，标准5.6.1已经明文要求，手持监控终端应能接收与其配套使用的电子脚扣的位置信息。至于此项功能实现的技术路径，标准不宜限定。

与上述问题相关联，标准5.6.2之a）款要求，手持监控终端超过60s未接收到与其配套使用的电子脚扣的位置信息，应能发出声音或振动报警，也应做出相应的调整优化。

7 电子脚扣系统标准制修订的经验与教训

GA443-2003《电子脚扣》标准及其代替标准GA443-2014《电子脚扣系统》的制修订为今后开展标准工作提供了诸多经验教训。

7.1 标准要为现实工作服务，紧扣实战需求

对临时出所在押人员的安全警戒是看守所一项重要的任务，也是一项颇具挑战性的任务。如果能够研制一款电子产品，帮助警戒民警时刻保持警惕，防止脱逃，不仅民警受益，对公共安全也是一大贡献。电子脚扣概念及原型就是对这一现实需求的积极回应，监所管理局领导和科技管理部门的同志对相关产品的研制、试用倾注了大量心血，产品研制成功后，为规范其生产，保障产品质量，及时立项开展了标准起草工作，这些举措是科学的，也是必要的。

7.2 标准起草宜抓大放小

如前所述，电子脚扣标准的修订总体是成功的，也较好地遵循了标准制修订的原则与要求。但是，GA443-2014 《电子脚扣系统》标准也留下了诸多遗憾。其中，最大的缺陷是限定了部分功能的技术路径。严格讲，这是本标准的不当之处。标准制修订与许多工作类似，会受人的主观意志的影响，甚至会夹带一些偏见。但是，作为一项公器，标准制修订应尽最大可能规避这一因素的影响。要减少这类问题，一个有效的办法是多提功能要求，尽量少提具体要求，不提实现这些功能所采取技术路线方面的要求。宜适当加大对标准的宽容度，防止出现上述偏颇。

7.3 标准宣贯与跟踪服务应予加强

GA443-2003《电子脚扣》标准颁布实施后，没有一款产品通过检测与投入使用，这是一大憾事。我们投入巨大的人力、财力、物力组织起草一项标准，几经曲折，标准得以颁布实施，固然可喜。但是，这只是标准起草工作的一个阶段，而不是终点。标准若不加以宣贯，知之者就会甚少，会用标准的人就更少。标准起草单位要继续发力，加强宣贯与跟踪服务。在宣贯的过程中，要注意听取各方意见建议，指导产品研发试用，试用取得成果后，还要组织新品推广，创新工作机制与制度，否则，标准只能停留在案头，难以转化为现实生产力与战斗力。

7.4 标准修订宜及时

电子脚扣标准2003年发布，时至2014年才完成首次修订，相隔11年，时间明显超长。由此个案，暴露出标准修订工作不及时的问题。因为标准修订不及时，原标准中的一些问题不能得到及时的纠正，新的技术成果不能被引入，作为一项强制性标准，其对相关产品研制、生产、装备和应用的正面作用会被制约，负面作用会被放大。其损失不仅有显性的，还有隐性的，值得高度关注。其教训，应在我们今后的工作中，注意汲取。

7.5 标准制修订要高度重视反对意见

电子脚扣标准修订过程中，我们曾多次召集会议，或者下发通知与函件，并多次派员深入科研院所、研制生产单位，与科研人员当面探讨，广泛征求多方意见。一些意见和建议被吸纳，成为标准条款。但是，现在看来，对待反对意见的关注度仍显不够。特别是在比较大的标准审议会议上，个别同志对标准条款提出的反对意见，因为没有得到多数与会同志的理解和认同，被忽视了。而有时候，这些少数同志的意见，恰恰是正确的，应当引起重视，激发反思。这是此标准修订工作一个重要的教训。

8 结语

电子脚扣标准是一项具体的产品标准，因电子脚扣系统之应用局限于特定执法、司法部门，该标准的影响力有限。但是，围绕这项标准制修订以及相关产品研制、生产、装备和使用，派生出的新情况和新问题，催人思考，令人警醒。作为此项标准的主要起草人员之一，笔者对此进行了回顾和小结，特别是对修订后的标准瑕疵进行揭示，提出改进意见和建议，以供相关单位同志研究参考。这项标准制修订工作中的得与失，对公共安全行业标准化工作，可能也具有一定价值。