李发鹏，王建平，孙 嘉，刘登伟

水土保持领域生态环境损害责任追究制度Ⅰ：概念辨析

李发鹏，王建平，孙 嘉，刘登伟

(水利部发展研究中心，北京 100038)

水土保持；生态环境损害；责任追究；概念

负有水土资源管理与监管职责的水行政主管部门，需要在水土保持领域贯彻落实《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》。系统辨析了水土资源、土壤侵蚀、水土流失、水土保持，责任及责任主体、责任追究等相关概念，借鉴当前管理工作中的生态环境损害概念，初步界定了水土资源损害的内涵，以期为构建水土保持领域的生态环境损害责任追究制度提供支撑。

水和土壤是一切生物繁衍生息的基础，水土资源不仅是人类社会可持续发展的基础性资源，也是文明演进的基础。党的十八大以来，中央对生态文明制度建设作出了一系列战略部署，提出到2020年基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系。中共中央组织部和监察部于2015年8月9日印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(以下简称《办法》)，首次就生态文明建设作出了责任追究制度性安排，为建立严格规范的党政领导干部生态保护行为长效机制奠定了基础。《办法》明确要求：国务院负有生态环境和资源保护监管职责的部门应当制定落实本办法的具体制度和措施。鉴于此，水土保持领域需要贯彻落实《办法》，开展水土保持领域的党政领导干部生态环境损害责任追究。本文就水土保持领域贯彻落实党政领导干部生态环境损害责任追究制度相关的概念进行了辨析，以期为构建水土资源损害责任追究制度提供支撑，进一步推动水土保持生态文明建设进程。

1 水土资源相关概念

1.1 水土资源

水土资源是内涵极为宽泛的综合性概念，不仅包含水资源和土壤资源，还包括水资源与土壤资源以各种形式耦合而成的综合自然资源。广义的水土资源是指在一定的技术经济条件下和时间范围内，可为人类利用或待利用的一切形态和不同性质的水体与土体按不同的耦合方式(匹配)形成的综合自然资源[1]。狭义的水土资源是指在现有的技术经济条件下，可为人类利用的淡水资源和土壤资源按不同的耦合方式(匹配)形成的综合自然资源[1]。

在实际管理工作中，水土资源由水利、林业、国土、农业等不同部门分管，其中水行政主管部门负责组织协调全国水土保持工作，承担着水土流失综合防治和监督管理的职责。对应于水行政主管部门的水土资源管理职责，水土资源不再是宽泛的水土资源概念，主要是指以水行政主管部门管辖范围为主、以水土保持(或水土流失综合防治)为核心的水土资源保护。

1.2 土壤侵蚀

土壤侵蚀是土壤或其他地面组成物质在水力、风力、冻融、重力等外营力作用下，被剥蚀、破坏、分离、搬运和沉积的过程[2]。根据外营力的种类，可将土壤侵蚀划分为水力侵蚀、风力侵蚀、冻融侵蚀、重力侵蚀等。按影响因素分类，可将土壤侵蚀分为自然侵蚀和人为侵蚀。自然侵蚀又称正常侵蚀或常态侵蚀，它是起因于自然作用的侵蚀过程，没有受人为活动的影响。人为侵蚀是人类不合理的生产活动破坏生态平衡所引起的侵蚀过程，如开矿、修路、工程建设及滥伐、滥垦、滥牧、不合理耕作等，其侵蚀速率远大于土壤形成的速率，导致土层减薄，肥力退化，对人类造成巨大危害。

1.3 水土流失

水土流失是指在水力、重力、风力及冻融等自然营力和人类活动作用下，水土资源和土地生产力的破坏和损失，包括土地表层侵蚀及水的损失[3]。由此可知，造成水土流失的因素包括自然因素和人为因素两大类，与自然土壤侵蚀和人为土壤侵蚀基本对应。水土流失一词在中国早已被广泛使用，最先应用于中国的山地丘陵地区，主要描述水力侵蚀，水冲土跑，即水土流失。

土壤侵蚀与水土流失是既有联系又有区别的两个概念。土壤侵蚀是世界上大部分国家采用的术语，而水土流失是我国习惯的叫法。土壤侵蚀亦称土的流失，属水土流失的范畴，但不依靠水土流失而存在，相反，水土流失必须以土壤侵蚀为前提条件，当外力完成侵蚀后，地表物质变得疏松、分散，为流失创造条件，在外力作用下，土壤颗粒离开所在的土地单元，就完成了水土流失。因此，土壤侵蚀是水土流失的预备阶段。总的来看，水土流失是不利的自然条件与人类不合理的经济活动互相交织作用的结果，是各类生态退化的集中反映，抓住水土流失问题就抓住了中国生态退化的关键[4]。

1.4 水土保持

水土保持法明确：水土保持是指对自然因素和人为活动造成的水土流失所采取的预防和治理措施。《水土保持术语》(GB/T 20465—2006)则认为：水土保持是指防治水土流失，保护、改良与合理利用水土资源，维护和提高土地生产力，减轻洪水、干旱和风沙灾害，以利于充分发挥水、土资源的生态效益、经济效益和社会效益，建立良好生态环境，支撑可持续发展的生产活动和社会公益事业。当前，水土保持管理部门主要从水土流失综合防治的角度，发挥水土保持措施蓄水保土、防风拦沙、绿化美化等功能，改善或维持水土资源更侧重于对土壤侵蚀/水土流失的人为控制。

2 责任追究相关概念

2.1 责任及责任主体

关于责任，主要有三种涵义：①使人担当起某种职务和职责；②分内应做的事；③做不好分内应做的事，因而应当承担的过失[5]。这三种涵义分别对应“职责”“义务”“惩罚”。从这三种解释可以看出，责任与“分内”有密切联系，这说明责任其实是一个表示主体与其所处的环境、与环境中的人或事的关系的概念。也就是说，责任是与主体的社会角色密不可分的。按照不同的标准，责任可以划分为多种：①按责任主体可以分为个体责任和集体责任。②按责任对象可以分为自我责任和社会责任。自我责任是指个体在自身的发展及自我价值的实现方面对自身负有的责任。社会责任是指个体对社会应当承担的责任。个体是社会的一员，既是社会的组成者，又是社会的受益者，因此应当承担起与其社会角色相对应的责任。③按责任来源可以分为角色责任和自然责任。角色责任是一个人因其社会角色而应担负的责任。一个人的社会角色大致可以分为亲情角色、执业角色、社团角色和公民角色4类，任何一个角色都有相应的责任伴随。自然责任是所有人对所有人的责任，而不管他们之间相互区别的特征。自然责任是一种超越亲情、职业、社团及公民等角色的责任，是一种共同责任。④按责任产生的时间可以分为事后责任和事前责任。⑤按责任约束力可以分为法律责任和道德责任。

对于生态环境保护相关的责任，基本可以认为：①生态环境保护责任既是人类个体责任，又是集体责任，还是全人类共同的责任；②生态环境保护责任是一种社会责任；③生态环境保护责任主要是一种事前责任，但同时不排除事后责任的存在。对于生态环境保护责任的履行，具有行动全球性的特征，局部行动会对整体生态系统产生影响。生态环境保护的责任主体非常广泛，任何国家的公民、企业、社会团体、政府，还有国际组织都应承担相应的责任，可以说没有主体不对人类生态环境负有责任。作为生态环境重要组成部分的水土资源，水土资源保护(或损害)责任也可以进行相似的理解。

根据《办法》要求，生态环境损害责任追究制度是为了突出党政领导干部在生态环境保护领域的“关键少数”作用，加强对作出决策的领导干部，特别是地方党委、政府主要领导成员的监督，避免出现“权责不对等”的现象。因此，结合生态环境保护责任的内涵，水土资源损害责任既包括党政领导干部的个体责任，也包括党委和政府的集体责任，还突出了领导干部对水土资源保护的社会责任；既包括党政领导干部决策、执行、监督的事前责任，还包括这些行为导致的事后责任。

2.2 责任追究

责任追究是指对各类责任主体的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度。没有追究，责任制就成了一句空话。责任追究的实质就是通过各种形式的责任约束，限制和规范相关责任人的权力和行为，最终达到权利和责任的一致性，是现代政府强化和明确责任、改善管理的一种有效手段。

责任追究包括四个层次的内容：一是责任追究对象，即追究谁的责任，通常按照权责对等的原则进行责任追究。二是责任追究内容，即追究什么责任，也就是要界定承担相关责任的情形或范围。三是责任追究标准，即如何追究，主要体现责任追究的严肃性、可操作性和惩戒性。四是责任追究形式，即以何种惩戒方式实现追究效果，达到警示他人、促进工作的目的。水土资源损害责任追究也需要界定责任追究对象、追责内容、追责标准和追责形式4个方面的内容，既要全面考虑党政领导干部的水土资源保护职责与义务，又要兼顾相应的惩罚含义。

3 水土资源损害概念界定

目前，关于自然资源损害、环境损害、生态环境损害等概念的定义，尚未取得完全一致的定论。环境保护部2014年10月24日发布的《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》是目前管理实践中为数不多的对环境损害、生态环境损害等行为进行较为明确界定的规范性文件。按照《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》，环境损害是指因污染环境或破坏生态行为导致人体健康、财产价值或生态环境及其生态系统服务的可观察的或可测量的不利改变；生态环境损害是指由于污染环境或破坏生态行为直接或间接地导致生态环境的物理、化学或生物特性的可观察的或可测量的不利改变，以及提供生态系统服务能力的破坏或损伤。

考虑到水土资源是生态环境的重要组成部分，参照生态环境损害的定义，可以认为水土资源损害是由于环境污染或生态破坏行为直接或间接地导致水土资源的物理、化学或生物特性的可观察的或可测量的不利改变，以及提供生态系统服务能力的破坏或损伤。理论上来讲，水土资源损害应当包括数量和质量两个方面的损害，水体污染和土壤污染也应纳入水土资源损害的范畴，但是考虑到水体污染和土壤污染的专业性，以及其管理职能的相对独立性，可以暂将污染引起的水土资源损害剔除。因此，对于水行政主管部门的水土资源损害可以限定为在水行政主管部门管辖范围内，以水土保持生态服务功能减弱、水土保持效益降低，产生严重危害或影响为核心的不利改变。水土保持生态服务功能是指水土保持各项措施对维持、改良和保护人类社会赖以生存的自然环境条件的综合效用。水土保持生态服务功能主要体现在保持和改良土壤、保持和涵养水源、净化空气、防风固沙，以及固碳供氧、维持生物多样性和维持景观等方面。水土保持效益包括生态效益、经济效益和社会效益。生态效益是指水土保持措施保护和改善生态环境的效应，使生态系统趋于平衡，使自然环境向有利于人类生产生活和资源环境可持续利用的方向发展。经济效益是指随着生态环境改善而增加的可以通过市场交换、用货币形式衡量的效益。社会效益是指水土保持措施对社会产生的有益作用，经济效益和生态效益最终都具体表现为社会效益。 土壤侵蚀或水土流失可以在一定程度上形成淤积平原，有一定的积极意义，但更多的却显示出强烈的危害性。水土流失造成的危害主要体现在：土地退化、生态系统调节功能减弱、生态恶化；大量泥沙导致江河湖库淤积，加剧洪涝灾害，威胁防洪安全；耕地数量减少、土壤变薄、质量下降、生产能力降低，影响国家粮食安全；植物与土壤的水源涵养能力降低，加剧干旱灾害，径流携带化肥、农药和生活垃圾等污染物进入水体，加剧面源污染，威胁饮水安全；农村群众生产生活条件恶化，制约山丘区经济社会稳定发展。

4 结 语

通过梳理水土资源损害相关的概念，可以看出：水土保持领域的生态环境损害应以党政领导干部在水土流失预防、治理和监管过程中的决策、执行、管理、监督等环节引发的损害为主；损害主要指水土保持生态服务功能减弱、水土保持效益降低等对水土资源不利的改变，以及水土流失/土壤侵蚀产生的严重危害或影响情况；损害既包括造成水土资源不利改变的情形，也包括未完成应当完成的治理任务而导致的水土资源改善进程延误的情形；损害既包括显性的、直接造成水土资源不利改变的情形(后果追责)，也包括潜在的、有空间关联性的水土资源不利改变(行为追责)；损害不包括纯自然因素引发的、超过防御能力的、由不可抗力造成的水土资源不利改变，重点要关注人类活动因素造成的水土资源不利改变，对于自然因素和人为因素共同引起的水土资源不利改变，则需要根据具体情况依托相应的科技手段予以区分；损害应该是可观察的或可量测的，能通过科学的手段进行客观衡量，可以与资产负债表、领导干部离任审计相结合，定量反映不同层级党政领导任期内的水土资源变化情况。

[1] 水利部，中国科学院，中国工程院.中国水土流失防治与生态安全[M].北京:科学出版社，2010:437.

[2] 中国水利百科全书第二版编辑委员会.中国水利百科全书[M].第二版.北京:中国水利水电出版社，2006:1412.

[3] 中华人民共和国水利部.水土保持术语：GB/T 20465—2006[S].北京:中国标准出版社，2006:1.

[4] 孙鸿烈.水土流失是各类生态退化的集中反映[J].中国水利，2009(7):2.

[5] 罗竹风.汉语大词典(下卷)[M].北京:汉语大词典出版社，1997:14058.

(责任编辑 孙占锋)

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1000-0941(2017)09-0006-03

李发鹏(1981—)，男，山东费县人，副研究员，博士，主要从事水利政策研究工作。

2017-06-25