贾绍凤

（中国科学院地理科学与资源研究所，100101，北京）

河长制要真正实现“首长负责制”

贾绍凤

（中国科学院地理科学与资源研究所，100101，北京）

河长制；水资源管理体制改革；河湖管理

2016年12月11日，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议通过《关于全面推行河长制的意见》，决定在全国推行河长制，要求2018年年底全面落实河长制。河长制对中国水资源管理体制改革而言，意义深远。

一、多部门共同推动的改革创举

河长制于2007年首创于曾深受太湖污染之害的江苏省无锡市。2007年夏，太湖蓝藻暴发，无锡发生水危机。为了治理水环境，无锡市委市政府作出重大决策实行河长制，要求各地党政一把手担任“河长”，对水环境治理负总责。具体运行结果表明，河长制取得了很好的效果。

2008年，江苏省政府决定在太湖流域推广无锡河长制经验，包括望虞河在内的15条主要入太湖河流实行省、市两级“双河长制”，每条河由省、市两级领导共同担任河长。2012年，江苏河长制再出升级版，将主要目标由原来的“水质达标”升级为集“生态安全、供水安全、防洪安全”为一体的河道全面长效管护，河长制也在全省13个设区市全面实施。

2013年11月，浙江省委、省政府印发了《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》，在全省范围内全面建立“河长制”。市、县、派出所四级“河道警长”，实现“河道警长”与“河长”全配套，通过公安机关的“警长制”，来服务保障治水工作的顺利开展。

2014年水利部开始在全国推广试点河长制。至今全国已有8个省（直辖市）全面实行河长制，16个省（自治区、直辖市）在部分市县推行。

水利部和环境保护部分别作为我国水资源和环境的主管部门，在水资源保护与水污染防治的管理方面存在职责交叉，在河湖水系和流域管理中往往存在协调的问题。但就河长制而言，两个部门一致积极推动。可以看出，河长制发端于环保部门的环保责任制，起源于河湖水质管理，受到水利部门和环保部门的共同推动，发展成为河湖水系综合管理制度，最终被中央深改组推广到全国。

二、河长制具有多方面突出优点

河长制的核心是河湖水管理的首长负责制。其全国组织形式是：各省（自治区、直辖市）设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任；各省（自治区、直辖市）行政区域内主要河湖设立河长，由省级负责同志担任；各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任。县级及以上河长设置相应的河长制办公室。

河长制之所以在实践中有效，是因为它有以下几个优点：

一是解决了多龙治水互不协调的老大难问题。涉水管理部门很多，有水利、环保、城建、国土、农业、林业、交通、电力、气象、市政等等，相互协调很难。河长制由地方首长任河长，具有协调的权限和权威，便于协调各部门的工作。

二是提供了落实地方政府对环境质量负责的具体制度。虽然环境保护法规定了地方政府有对其行政区域环境质量负责的职责，但以前缺乏评估、考核、奖惩的具体制度，河长制的实施，建立了很具体的地方首长对河湖水环境负责的监督考核制度。

三是建立了社会监督机制，初步确立了政府—社会共治的水治理体系。我国管理体制的优点是集中快速的决策、统一高效的组织，缺点是社会监督较弱、容易流于形式。河长制引入信息公开、监督举报制度，大大强化了社会监督机制。

四是“党政双责”把党的领导优势调动到了河湖治理之中。地方的重大决策、人事安排都是党委决定的，如果只要求政府负责人对有关决策的后果负责，就有点权责不对称而不公平，因为政府负责人往往只是执行者而不是真正的决策者。河长制中“党政双责”制度的建立，要求党委负责人对当地河湖环境负总责，使得决策的权力与责任更为平衡。同时，“党政双责”的实施，也有利于把党的领导优势充分地发挥到河湖治理中来。

五是实现了河湖水系的综合管理。河长统管水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水生态治理，在组织方式上实现了水量与水质、水域与陆域的流域综合管理。

六是提供了跨区域水管理的矛盾解决机制。跨界河湖的管理因为涉及不同区域之间的利益冲突，往往难以协调。而河长制明确河流分段／分片责任制，对交接断面的水量、水质进行考核，实行奖优罚劣，提供了协调上下游以及左右岸关系的制度化机制。

三、河长制对于水资源管理体制改革有长远意义

实行河湖首长负责制，不是短期权宜之计，而是具有深远意义的水治理体系的制度创新，将成为今后相当长时期内的水治理制度，并对我国水治理体系带来深远的影响。

河长制突破了长期困扰的水资源管理的条块分割。原来曾建议设立各级首长负责的水资源委员会，或者把与水密切相关的部门交由一个主管领导分管，以起到综合协调的作用。现在的河长制相比于“水资源委员会”方案不增加机构而起到协调的实效，而且首长负责制相比于主管领导协调更加权威有力，不仅同级首长负责制突破了各部门横向协调难的问题，而且不同层级的垂向首长负责制突破了区域间协调难的问题。

河长制引入了利用现代网络技术的社会监督机制，提供了全民参与河湖治理监督的渠道和平台，必将大大提高全民参与河湖治理监督的积极性、增强相关部门河湖治理的责任心，或许也会为我国社会治理发挥社会监督的作用提供成功的范例。

四、关于进一步完善河长制的建议

一要防止河长制偏离“首长负责制”。河长制的精髓是“首长负责制”。但在以往的试点中，出现了很多“非首长”担任河长的情况。例如各地在上报黑臭水体的责任人即河长或湖长时，很多地方报的不是政府首长，而是五花八门，这些“非首长”河长，肯定起不了首长综合协调的作用。

二要完善河长制的组织机构。河长制不只是挂牌公示而已，而是需要有一系列的治理措施，需要有科学的规划、缜密的设计、精细的施工、严格的管理，需要有资金、人力的投入，需要有对每一个排污者的严格的环境执法，如果没有这一系列投入和动作，只是挂个牌而已，河长制就发挥不了作用。河长是地方首长，主要起领导、协调作用。目前河长制规定省、地、县级河长下设河长办公室，还需要探索、明确其职责和工作机制。

三要研究原有的管理体制与河长制的适应关系。目前的河长制给各级政府党政首长安了一个新的头衔，意在强调政府首长应该把河湖水系管理放在很重要的地位，并没有对我国现有管理机构有大的改变，将来是否应该与河长制相适应，对原来的管理机构进行调整还有待进一步的实践和探索。

四要进一步研究和探索国家层面的河湖综合管理协调机制。目前河长制规定了在省、地（市）、县（市）、乡镇设立四级河长，但没有规定设立国家级的河长。实际上区域之间的水矛盾最突出地表现在省级区域之间，省级区域之间的水矛盾由谁来协调？需要在推进河长制中进一步探索国家层面的河湖综合管理协调机制。

五要进一步完善政府—市场—社会协同作用的水治理体系。目前的河长制强化了河湖管理的行政机制，引入了社会监督机制，给政府党政首长戴上了一顶紧箍咒，但如何建立政府—市场—社会协同作用的水治理体系，尤其是如何进一步划分好政府—市场—社会的行为边界，仍需要进一步探索。

总之，河长制是基层创立的、经实践检验证明很有效的河湖管理制度，在全国的推广必将极大推动我国河湖水系的治理，对我国水治理体系的改革也将带来深远的影响。 ■

责任编辑 韦凤年

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1000-1123（2017）02-0011-02

2016－12－27

贾绍凤，研究员。