龚珈玉

摘 要：从长期来说，将财政专户纳入国库单一账户统一管理是未来财政国库管理体制改革的必然趋势，目前国库各种系统的开发建设已能够满足财政专户纳入国库单一账户管理的需要，而且将财政专户纳入国库单一账户管理还有利于集中财源，规范收入缴库模式，做实地方财政收入。本文从将财政专户纳入国库单一账户管理的必要性和可行性两方面入手，分析其成立的现实客观依据，并提出相关政策建议。

关键词：财政专户 国库单一账户 国库现金管理

一、国库单一账户与国库单一账户体系

我国于2001 年开始实施以国库单一账户体系为基础、资金收缴拨付以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度改革。改革由政府牵头，各级财政部门、人民银行按照公共财政要求，在中央、省、市、县逐步建立现代国库管理制度。由于受当时客观条件等因素限制，我国采取了向国际通行的国库单一账户制度改革目标过渡的方式，引用了“国库单一账户体系”的概念，即财政部门除在人民银行开立国库单一账户之外，还在商业银行开立支付清算过渡性账户。国库单一账户体系具体包括：国库单一账户（开设于人民银行国库）、零余额账户（包括财政自身开设的零余额账户和财政为预算单位开设的零余额账户）、预算外财政专户[ 随着2011年“预算外”概念的退出，预算外财政专户主要演变为目前的非税收入财政专户。]，小额现金账户和特设专户。本文所称财政专户即指除国库单一账户之外的其他财政账户。

二、财政专户纳入国库单一账户的必要性

（一）财政专户资金[ 原预算外财政专户资金]仍沿袭预算外资金管理模式，财政资金透明度不高与人民群众对政务公开需求之间的矛盾已日益突出

财政部于2010年下发文件规定，自2011年1月1日起将预算外资金全面纳入预算管理，“财政预算外资金”名称至此不再存在。然而已纳入预算管理的财政专户资金并未因其名称的改变而改变其资金管理方式，仍沿袭原预算外资金管理模式。即专户资金游离于国库单一账户之外，形成大量沉淀，在预算编制上不受同级人大监督，在预算执行中国库等相关部门又难以实施有效监管。专户资金的低透明度与人民群众对政务公开特别是政府财政收支公开[ 十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出财税改革应：完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、预算透明。]需求之间的矛盾日益突出，对财政专户纳入国库单一账户提出了迫切的现实需求。

（二）财政专户资金向地方城市商业银行集中趋势与不断提高政府财政资金安全性之间形成矛盾

调查中发现，当前财政专户资金向地方城市商业银行转移的倾向比较明显，截至2015年6月末A市城市商业银行为A市本级财政开设的专户占全市财政专户数量的30%；开设的财政专户子账户占财政专户子账户数量的45%；专户存款余额占全市专户存款余额的比例达63%。由于地方性金融机构抗风险能力较弱，我国又尚未建立存款保险制度，一旦出现系统性金融风险，极有可能造成财政资金的损失，这与要求不断提高政府财政资金安全性之间形成矛盾。同时，财政资金在地方城市商业银行开户和资金沉淀量的大小，与商业银行给地方政府融资平台的融资项目和额度存在正相关，财政专户在地方金融机构开设多，资金沉淀量大，将助推地方政府债务的增长，给地方经济发展和财政资金安全带来隐患。

（三）对政府收支预算日益精确的要求与国库单一账户数据不完整性之间的矛盾加剧

随着社会的进步，人们对政府收支预算精度的要求也越来越高，然而大量财政专户的存在及专户存款余额的快速膨胀，造成国库单一账户数据的不完整性进一步加剧。将财政专户纳入国库单一账户管理后，一方面可以杜绝收入在财政专户间的流转和滞留，加快收入入库速度，斩断地方政府和商业银行之间的利益链条。另一方面还可以从根本上堵塞地方政府人为调节预算收入的渠道，做实地方财政收入，便于上级财政部门真实了解和掌握下级财政的收支进度和地方财力情况，为财政政策的制定和实施提供真实的信息源，提高政府收支预算精度。

三、财政专户纳入国库单一账户的可行性

（一）财政专户纳入国库单一账户管理制度体系已经成熟

按照国库集中收付制度改革和政府收支分类改革的要求，政府收入最终将全部纳入财政预算统一管理，收入直达国库，实现单一账户管理。国库集中收付制度改革已经运行十余年，各项法规、制度不断完善。2001年国务院办公厅下发《关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》，财政部、人民银行印发《财政国库管理体制改革试点方案》，2002财政部、人民银行印发《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》，2011年财政部下发《关于清理整顿地方财政专户的通知》。取消财政专户，真正将各项财政收支业务纳入国库单一账户管理已经具备成熟的制度环境。

（二）财政专户纳入国库单一账户管理的技术手段已经成熟

一是人民银行各级国库依托大小额支付系统、同城票据交换独立席位等资金汇划渠道，确保了财政各类资金的及时收纳支拨。二是建立、完善了“财税库银[ 即财政部门、税务部门、人民银行国库、各商业银行。]”横向联网系统（TIPS）、国库会计数据集中系统（TCBS）和国库管理信息系统（TMIS），使国库核算手段和保障能力大大增强。三是国库集中支付体系有效支持了国库单一账户与零余额账户之间的及时清算，能确保各类财政资金方便、快捷直达用款单位和个人，可极大提高财政资金的运行效率。

（三）国库直接支付模式的成功运用，为财政专户纳入国库单一账户管理积累了宝贵经验

随着国库直接支付模式的成功运用，尤其是国库直接支付财政补贴资金的成功实践，处于现代支付系统核心的人民银行能够更方便、快捷地为财政提供全方位服务。此外，目前全国部分地区试行了人民银行经理国库集中支付业务，由人民银行国库为财政部门和预算单位开设零余额账户，直接办理财政直接支付和授权支付业务。取消财政专户、将财政资金全部纳入国库管理的时机已越来越成熟。这样，既能实现资金的集成管理和集中监控，促进国家预算的顺利执行，又能保证资金的安全，进而增强政府权力运行的透明度和公信力。

四、财政专户纳入国库单一账户管理的相关政策建议

一是循序渐进，分步实施专户纳入国库单一账户管理工作。人民银行直接经理财政专户资金应采取分步实施、逐步推进、循序渐进的工作原则。可以考虑将原为预算外核算的专户资金首先纳入国库单一账户，待经理专户资金经验逐渐成熟后再逐步将社保资金、特设专户资金等纳入国库单一账户，最后再将小额现金账户和零余额账户统一纳入国库单一账户管理。二是完善财税库银横向联网运行体系。在当前财税库银横向联网系统已经实现税收电子直缴入库的基础上，积极探索加快将社会保障资金和非税收入纳入联网范围，使税款、非税收入、财政专项资金、社会保障资金等实时直接缴入国库，并实现收入和支出信息共享的信息管理模式。三是加快推进国库现金管理制度创新。在风险可控的前提下，积极加快推进地方国库现金管理制度创新。中央国库现金管理应进一步完善运作机制，扩大资金运作规模，在商业银行定期存款、买回国债方式基础上增加国债回购和逆回购、同业拆借等短期投资工具，增加发行现金管理券等融资工具，为央行公开市场业务提供有效的市场操作工具，逐步建立起一套适应社会主义市场经济发展的长期、规范、有效的国库现金管理制度。

参考文献：

1.魏丽婷、王毕平等，关于规范商业银行代理国库集中收付业务的制度研究，金融会计，2012年第9期。

2.王向荣、张凡、张芳毅，关于加强地方财政专户管理的几点思考，财政监督，2011年第19期。

3.国家金库湖南省分库，财政账户管理问题值得引起高度重视，国库研究，2013年第4期。

4.肖慕鸿，国库集中支付制度改革10周年回顾及其展望，财政监督，2011年第2期。