摘 要：随着我国城市化进程的不断深入，农村集体土地所有权问题逐渐成为重要的研究议题。目前，我国农村集体土地所有权仍存在主体不清晰、权能不完整、农村集体的利益被过度压低等一系列问题。要解决这些问题，我国应在制定《民法典》时明确农村集体为一种民事主体，赋予农村集体更为完整的土地所有权权能，规范征收制度并将土地收益真正归还农民。

关 键 词：主体；权能；征收制度；集体土地所有权

中图分类号：D922.32 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）12-0098-08

收稿日期：2016-08-17

作者简介：胡彦涛（1986—），男，河南安阳人，华南理工大学法学院博士研究生，研究方向为宪法与行政法、地方法制原理。

基金项目：本文系国家社会科学基金一般项目“宪法价值评价研究”的阶段性成果，项目编号：14BFX026；教育部人文社会科学规划项目“宪法价值实现研究”的阶段性成果，项目编号：12YJA820082。

2014年10月，云南省晋宁县发生一起暴力拆迁事件。事后查明，该事件共造成双方8人死亡、18人受伤。因拆迁而引发暴力冲突并导致死亡的恶性案件，这在中国的城市化进程中绝非首次。这一方面是由于我国近年来城市急速扩容所导致的“消化不良”，另一方面则反映出我国农村集体土地所有权仍存在制度困境。

作为一个传统农业大国，我国一直都非常重视土地问题，中国共产党始终把解决农村土地问题看做新民主主义革命的重要目标。也正因如此，党领导的革命得到了绝大多数农民的支持并最终取得了胜利。建国后，在共产党的领导下，我国先后施行了土地改革、土地合作化、土地合作社等一系列土地政策。波澜壮阔的改革开放也是以土地改革作为突破口进而在各领域得以遍地开花。进入二十一世纪，我国城市化进程取得了迅速发展，并通过对周边土地的征收等手段使城市的面积不断“扩容”。但随之而来的是农村集体土地所有权的制度困境日益突出。

2013年的中央一号文件认为应该进一步保护农村集体土地制度，因此明确提出：“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求。”十八届三中全会提出：“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。”同时要“赋予农民更多财产权利……赋予农民的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”这为完善农村集体土地制度指明了方向。因此，研究农村集体土地所有制问题具有重要意义。

一、集体土地所有权的历史变革

新中国的农村土地制度发端于1947年的解放区，当时党的认识是：中国革命处于新民主主义革命阶段，应该以消灭封建土地所有制为最紧要任务，因此，明确提出“耕者有其田”的土地制度，将地主攫取的大部分土地分给了农民，这一制度极大地调动了农民的生产积极性和支持解放战争的热情。1949年中华人民共和国成立，土地改革开始在全国范围内展开。1950年，新中国颁布的《中华人民共和国土地改革法》，用法律的形式确认了“土地农民所有制”。1953年，党的认识是我国应该由新民主主义向社会主义过渡，于是开始了对农业、手工业和民族资本主义工商业的三大改造，要求全国范围内所有行业向社会主义靠近。在农村开始进行了大规模的农业合作社，要求农民在自愿合作的前提下将土地所有权转移给集体。于是，这一阶段，农民的土地所有权转移给了集体合作社所有，但在改造过程中因急于求成，也一定程度上伤害了部分农民的感情。

1958年，作为体现社会主义制度优越性的人民公社开始在全国遍地开花。人民公社由原来以乡为单位组建而来，这种政社合一的组织基本垄断了农村所有的资源分配。1960年，中共中央颁发《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，提出要在农村建立新的土地制度，这项新的土地制度的核心是“三级所有，队为基础”。紧接着，1962年的中共中央八届十次会议通过了《农村人民公社工作条例（修正草案）》。至此，以土地所有权和使用权高度统一、集体土地无偿使用为主要特征的土地法律制度在农村得以形成。[1]

1978年，全国拨乱反正，在各领域开始了一系列的改革，其中农村土地所有制是非常重要的一个改革内容。在党的十一届三中全会上，农村土地所有权和经营权相互分离的重大创举得到了肯定。所谓“土地所有权和经营权相互分离”就是将农村土地所有权归于集体，但经营权归于家庭。应该说这种改革在当时还是非常具有创见性和务实性的，农村土地归于集体所有，这坚持了我国社会主义国家的基本性质，没有违反马克思主义关于社会主义国家财产共有的经典要义，而经营权由农民家庭承包下来则有效地激发了农民劳动的积极性——“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的。” 但“家庭承包经营制度自1978年开始至1984年达到高峰之后，曾出现连续几年的徘徊局面……家庭承包责任制对农业生产的影响是一次性的突发效应。至1984年全国推行这种责任制后，制度变迁的冲击己经释放完毕”。[2]同时，现行的集体土地所有权制度也造成了集体土地经营规模过小，阻碍了有限的农业土地资源的优化配置。

二、集体土地所有权存在的制度问题

我国为现行农村土地集体所有制奠定法律基础的是1982年《宪法》。该部宪法中明确了“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。这为我国农村土地集体所有在宪法上确立了合法地位，但实践中，这种土地集体所有确实存在一些弊端。如有学者认为，当前集体土地所有权主体不清、产权虚化，同国家所有权一样都是顽疾。同时集体所有权的权能不全。[3]也有学者认为，集体土地所有权主体上具有模糊性，无法确定真正行使权利的主体。集体土地所有权在内容上也有一定的残缺，这一方面表现为所有权范围的不确定性，另一方面则表现为所有权权能行使的不确定性上。[4]还有学者认为，集体土地所有权的缺陷表现在性质模糊、主体虚位、权能不全三个方面。[5]认为我国集体土地所有权存在的问题主要是以下几个方面：首先是权利主体虚位和主体错位，其次是集体土地所有权权能残缺，再次是集体土地所有权实现形式单一化，最后是集体土地所有权客体范围不明晰。[6]更有学者认为，目前的集体土地所有权根本无法实施，因为对于集体的概念就存在认识误区，容易出现集体土地权利无意识状态，在集体理论中农民权利也无法实现，因为庞大的集团难以出现合理性，代表农民利益的代表机构很容易被利益所收买。因此，集体土地所有权必然在现实中有很多的弊端。[7]

经过对国内一些学说的总结分析，笔者认为，我国集体土地所有权是在特定历史条件下的特定产物，受制于当时的政治条件和意识形态的影响，不可避免地存在一些弊端，如集体土地所有权主体不够明确，由此导致的农民与集体组织关系不清晰；集体土地所有权主体被泛化，多元化主体根本无法形成有效的意志；法律出于政治的考虑对集体土地所有权做出过多过细的不当限制；政府征收过程中的公共利益被过度放大，而集体土地所有权和农民的利益被过度压低等等。

（一）集体土地所有权主体不明确，导致农民与集体组织之间的关系不清晰

包括《宪法》和《民法通则》在内的法律已经就集体土地的所有权主体作出了明确规定，即“农民集体”是集体土地所有权的主体。但“农民集体”的定义和性质则非常模糊，缺乏明确指向，这就使得实践中难以界定“农民集体”的外延和边界。由于“农民集体”在行使土地上的权利时缺乏明确的程序，纠纷和争议解决没有可以参考的法律规定，这就使得集体土地所有权的主体和行使程序过于模糊，无法形成自己对于集体土地的意志。从我国的相关规定来看，所谓“农民集体”应该是在该行政村中具有该村农民户籍的人所组成的集合体。但是，由于我国《民法通则》将民事权利的主体规定为自然人和法人两种，那么“农民集体”究竟是属于何种民事权利主体就非常有讨论的必要了。非常明显，“农民集体”并不同于单个的自然人，因为其是具有独立意志人的集合。那么“农民集体”是否属于《民法通则》中的法人呢？我国《民法通则》第三十六条规定：“法人是指依法设立具有民事权利和民事行为能力，能够独立承担民事权利，履行民事义务的组织”。因此“农民集体”同法人的区别还是非常明显的：首先，法人能够以其名义行使各种民事权利，承担各种民事义务。而“农民集体”则只有在行使集体土地所有权时才作为土地所有权人出现，同法人经常性的存在是不同的。其次，法人具有法定代表人，能够以法人的名义进行各种活动并且承担这些活动所带来的正面或者负面的后果，而“农民集体”则没有能够代表其意志的具体人。作为基层自治选举出来的村委会主任，其活动原则和后果承担依靠的是行政法和相关法律，同法人依靠民商法律进行活动有着非常显著的差别。最后，法人在某些特定情境下有可能破产，但作为农民集合的“农民集体”是必将长期存在的。由此可以看出，我国法律所规定的“农民集体”在身份上存在着一定的扭曲。此外，“农民集体”也不同于其他非法人组织，因为“农民集体”拥有土地所有权，其他任何组织除了国家都没有获得土地所有权的资格。“农民集体”是在历史变革和自然状态下逐步形成的，而非法人组织是在法律状态下申请形成的。

但“农民集体”身份性质的确定并非无关紧要，因其涉及到“农民集体”内部成员和外部主体间的关系问题。因为对“农民集体”缺少性质明确的定位，使得“农民集体”内部成员的关系没有可供参考的规范，讨论“农民集体”有关的事项时没有规范的程序和依据，往往难以形成一致的意见。这种缺陷在重大、疑难、关键事项上尤其明显，往往会撕裂“农民集体”的整体意识。同时，由于“农民集体”的不明确性，使得谁能代表“农村集体”成为一个非常棘手的问题，这就使得在同外部主体进行谈判时失去了有力的保护，一个在法律上不能代表“农民集体”的人怎么能将集体的利益最大化呢。回顾这些年来城市化进程中所暴露的问题，作为强势一方的地方政府和开发商常常是受利益驱动而疯狂跑马圈地，各种开发区、工业园区建设如同雨后春笋，对农村集体土地尤其是城市附近的农村土地虎视眈眈。而作为弱势一方的“农民集体”却犹如一个游荡在法律规范中虚无缥缈的孤魂，不知来自何处更别谈将去何方，推出一个能够维护“农民集体”利益的代表更是难乎其难。

（二）法律关于集体土地所有权的相关规定过多、过细

我国《民法通则》对所有权的权能做了规定，认为财产所有权包括占有、使用、收益、处分四项权能。毫无疑问，集体土地所有权从名称上来看当属所有权的一种，但我国却因各种理由对集体土地所有权的行使做了很多限制。如我国《土地管理法》就规定农村集体所有权受制于土地规划制度、用地许可制度等。当然，从保护耕地等方面来看，这种限制有一定的合理性，但也一定程度上限制了集体土地所有权的行使。首先，我国集体土地所有权在占用这个全能上是比较全面的。我国《宪法》第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”事实上，我国农村土地也由集体占有，并且基本上大部分已经交由农民以家庭为单位进行经营，少部分仍然由集体经营的土地也都在集体的控制和占有之下。由此观之，我国集体土地所有权中占有的权能行使是比较充分的。其次，当前我国集体土地的使用权能既包括土地承包经营权，也包括建设用地使用权、宅基地使用权等。土地承包经营权是我国独有的，是在坚持社会主义基本制度的前提下提高农民生产积极性的重要方式。这种土地承包经营权生效需要以签订土地承包合同为前提且不以登记为生效要件，已经在农村普遍推广。集体建设用地使用权是指农民集体和个人进行生产建设可依法定理由和法定程序取得集体土地进行使用的权利。《土地管理法》规定：乡镇企业、农民住宅或者乡村公共设施可以使用集体土地。相邻权和地役权也都有法律进行了相应的调整和规范。从以上可以看出，我国集体土地所有权的使用权能也是非常充分的。第三，在收益权能上，农村集体所有权开始受到限制。如《土地管理法》规定：除了建设乡镇企业、农民住宅以及乡村公共设施经过依法审批利用农民集体土地的，其他任何单位组织或者个人需要建设用地的，必须依照法律规定来申请国有建设用地使用权。也就是说，农村集体土地只有先被转化为国有土地之后才有可能被用来做建设用地，如此一来，农民集体就失去了对该土地的所有权，更何谈对该土地的收益权。这实际上是对农民集体进行了一次非常严重的剥夺，使得农民集体无法享受城市化所带来的果实。第四，在处分权能上，农村集体土地所有权受到的限制最多。民法通说认为，处分权是所有权最为核心的内容，对所有物拥有完全的标志就是能够处分所有物。而实际上，我国法律对于农村集体土地所有权限制最多的就是处分权能。我国《土地法》规定“农村集体土地不能出让、转让用于非农建设”，除非基于所谓的“公共利益”被国家征收为国有。但是，这种“公共利益”的具体指涉却完全掌握在国家手中，农民集体没有权利界定何为“公共利益”，只有国家认为某一土地的转让符合“公共利益”时，农村集体的土地才可以被转化为建设用地。如果农村集体认为符合“公共利益”但却未被国家认同，这种对于集体土地所有权的处分是无效的。同时，国家对于农村集体土地的抵押权也做了限制，如农民在自家宅基地所建造的房屋不能够抵押。农民凭借自己劳动所建造的房屋竟然无法处分，这让人有些难以理解。《物权法》对于农村土地经营权是否能够予以抵押也没有明确规定，这一定程度上限制了农民对经营权的处分。

（三）政府征收过程中过度压低了农村集体和农民的利益

上文已经提到，农村土地集体所有权在权能的行使上并不充分，在收益和处分上也受到很多限制。在收益和处分的过程中，农民集体的利益受到很严重的侵害，这种侵害主要表现在集体土地征收过程中。集体土地征收的含义是指“国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序将农民集体所有的土地转变为国有土地，并依法给予被征收土地的农民集体和农民补偿的行为”。

近年来，随着城市化进程速度的加快，我国对于建设用地的需求越来越大，一些较为优质的土地完全可以用“寸土寸金”来形容。城市化是我国社会和经济发展的必然途径，而城市面积的扩张也是题中应有之义，因此应该看到这种征收的积极意义。但出于利益的驱使，一些地方政府和开发商无视国家法律和政策，随意征收农村集体土地的现象随处可见。为了更好地维护农村集体和农民的切身利益，我国《宪法》和相关法律都对征收做了详细规定。如2004年宪法修正案中，将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。从根本法的角度规定了只有出于公共利益才能征收土地，并且征收必须给予农村集体一定的补偿。相关法律诸如《物权法》《土地管理法》等也都做了相应的规定。但正如上文所分析的那样，“公共利益”的内涵和外延非常难以确定，并且这种对“公共利益”的解释权也被国家所掌握。因此，如何抵御“公共利益”的不当扩充就成为一个急须解决的问题。[8]

另外，《宪法》和相关法律所确定的集体土地征收程序也常常流于形式甚至被废置。如《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。从本条法律的规定可以看出，针对土地的征收与补偿国家是直接决定者，而集体土地所有权和使用权人仅仅拥有获得补偿的权利，根本没有和国家谈判或商谈的权利，而这种土地补偿的标准也非常低，不能真正体现农村土地的价值。尽管《物权法》第四十二条对补偿范围增加了“安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”的规定，但《土地管理法》却规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍；征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算；需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算；每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍；但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”。笔者认为，这样的补偿标准根本无法体现集体土地的真实价值。因此有的学者认为，“国家基于公共利益需要（实务中各地政府滥用土地垄断处分权的情形屡见不鲜）就可以征用集体所有的农地，征地补贴是国家确定的、强制性的非市场价格。即使是农民自己办厂用地，也得先给国家征用了再买回来。农民不仅失去了土地，同时也使本应属于集体的土地收益流入国库，这是造成农民贫困的一个重要原因。”[9]

由此可见，农村集体土地所有权在主体、权能、征收过程及程序上都有很大的制度缺陷和漏洞，同完整和真正意义上的所有权还存在很大的差距。正是在此意义上，有学者认为，“无论在主体的确定、权利归属、权利行使、权利流转、权利实现、权利保障方面，还是在政府、集体和农民三者私权关系的理顺上，都存在体系凌乱、顾此失彼之弊，实有改造的必要与可能。”[10]

三、完善我国集体土地

所有权制度的建议

针对当前我国农村集体土地所有权存在的制度困境，我国相关学者都提出了自己的观点，有的认为应进行农村土地国有化改革，有的则认为应进行农村土地私有化改革。所谓农村土地国有化是指将农村集体土地收归国有，由国家统一进行经营和管理，这符合我国社会主义国家的性质，能够减少某些村干部的贪污腐败和以权谋私等问题。而农村土地私有化改革是将农村集体土地完全分配给农民自己，将真正意义上的完全土地所有权赋予农民，由农民按照自己的意愿行使权利。这样，农民就会珍惜自己手中的土地，可以充分调动农民利用土地的生产积极性，实现土地资源的优化配置和配套资源的优势互补。毫无疑问，这些论述对于繁荣集体土地所有权的学术研究有着非常好的裨益，但是，任何学术讨论都不能忽略中国的具体国情和法律制度，只有立足于我国社会主义国家制度和改革开放等大背景下的学术研究才有意义。笔者认为，农村土地国有化不符合我国市场经济的改革方向。我国的改革是实现市场经济的大繁荣，允许各种所有制形式并存发展，形成各种所有制经济公平竞争的局面。农村土地国有化改革方案是历史的倒退，必将会引起农民的强烈不满，不利于农村社会的稳定及和谐社会的实现。农村土地私有化方案也不宜推行，因为习近平总书记多次强调，我们国家的改革要在宪法的框架内进行，任何改革都不能触碰宪法的红线。《宪法》已明文规定了我国的社会主义国家性质，因此，我们必须在坚持农村土地集体所有的前提下进行改良，这样才能在《宪法》的框架内实现农村土地集体所有制稳步而有序的发展。

（一）明确农村集体是一种特殊的民事主体

我国农村集体土地所有权主体包括乡农民集体、村农民集体、村民小组集体“三级”主体，但目前乡农民集体和村民集体小组拥有的土地已经消失，基本上都被用作公共设施和公益用途，村一级所有的集体土地已占绝大多数。因此国家在即将制定的《民法典》中可以将农村集体看做一种特殊的民事主体。日前公布的《中华人民共和国民法总则（草案）（二次审议稿）》第七十六条规定：“农村集体经济组织具备法人条件的，依法取得法人资格”。这就突破了1986年《民法通则》对“农村集体”民事主体地位的付之阙如，确定了“农村集体经济组织”的民事主体地位。但还应注意到，该草案确认的民事主体的对象是“农村集体经济组织”，并非所有的村集体都是一种“经济组织”，很多情况下仅仅是一种“村民自治组织”。在农村集体土地被征收时，仅仅作为“村民自治组织”的村集体以什么民事主体的地位出现呢？这不能不说是《民法总则（草案）（二次审议稿）》的一个疏漏。因此笔者认为，应将进行民事活动的“农村集体”明确为一种民事主体，而不仅仅限于“农村集体经济组织”。且在规定农村集体是一种特殊民事主体的基础上，明确行使集体土地所有权的组织形式和议事规则，针对有关集体土地的重大事项，应明确其投票程序和结果效力。如可以借鉴《公司法》的一些规定，在集体成员大会的召开、表决规则、日常事务执行、监督机构设置等方面进行较为详细的规定。

（二）完善集体土地所有权的权能

笔者认为，国家对一级土地市场的垄断有悖于民法的平等原则和意思自治原则。本来平等的土地资源仅仅因为分属于不同的主体就产生较大差别的补偿，这同市场经济要求的平等性是不相容的。作为集体土地所有权人的农村集体只能将土地让渡给国家，这也违背了民事行为的意思自治原则。因此，在确定“农村集体”作为一种民事主体之后，还需要完善农村集体所有权的权能，允许农村集体以合理的价格处分土地。十八届三中全会决定明确指出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农民集体经营性建设用地出让、租赁、入股、实行与国有土地同等入市、同权同价”。可以看出，中央已经意识到农村集体土地权能的不完整性，提出要赋予农村集体更多的土地权能。当然，这就必须对相应的法律进行修改，用法律制度将中央的政策落实。允许集体建设用地直接入市交易，这也将打破国家对一级土地市场的垄断，为我国集体土地所有权制度的未来探索提供了政策上的依据。

（三）规范征收制度，将土地收益真正归还农民

目前，我国集体土地所有权的征收制度存在很多问题，如过分压低了很多原本属于农民的利益等。因此至少应作以下两方面的工作，一是当下要严格限制国家征收土地的范围，明确规定“公共利益”的内涵和外延。很多学者都将“征收”看做一种行政权的行使，这样对“公共利益”的界定就成为政府单方的意志体现。而“抑私扬公”的理念也一直主导着土地征收的立法和执法过程，政府对于土地的定价通常是单方面的行为，很少考虑农村集体的利益。因此，征收过程应该在“公共利益”和农村集体利益之间取得平衡，以符合比例原则。二是土地征收的补偿标准应将土地的未来收益也包含在内，如将国家征收后转卖给开发商的收益回馈给村民集体。国家对于自然资源具有所有权，但这种所有权并不是以取得利益为目的的，而是为了“实现‘基于平等的自由的政治道德与宪法精神”。 那么同样，基于“公共利益”征收的农村集体土地，地方政府也不应该以取得利益为目的，而应是为当地经济的发展提供更好的公共服务。如果政府将征收的土地以高于原地价的价格卖给开发商，这种土地的“溢价”也应回馈给农村集体，而不应成为当地政府的红利。

【参考文献】

[1]高慧琼，吴群，温修春.我国集体土地产权制度沿革及其评析[J].农村经济，2005，（07）.

[2]孙宪忠.争议与思考——物权立法笔记[M].中国人民大学出版社，2006.476-478.

[3]李昌庚.新路径视野下的农村集体土地所有权的反思与重构——兼评物权法第五章[J].学术论坛，2007，（07）.

[4]刘树桥.我国集体土地所有权的检讨与重构[J].政法学刊，2004，（06）.

[5]肖方扬.集体土地所有权的缺陷及完善对策[J].中外法学，1999，（04）.

[6]杨文杰.论集体土地所有权实现的制度障碍及其完善[J].宁夏社会科学，2006，（09）.

[7]张琳琳.城市化进程中农村集体土地所有权分析[J].法学杂志，2011，（04）.

[8]胡彦涛.自媒体时代表达自由法律限制的论证方法[J].政治与法律，2016，（03）.

[9]朱显荣.完善我国农地所有权问题研究[J].武汉大学学报，2008 ，（01）.

[10]陈小君.农村土地法律制度研究-田野调查解读[M].中国政法大学出版社，2004，54.

（责任编辑：王秀艳）

Abstracts：With the speeding up of urbanization in our country，the rural collective land becomes one of the important research issues.Current our country collective land ownership in the main body，power，there are quite a few drawbacks.With the analysis on the cause of the above disadvantages，clear from the main body of collective land ownership，improve the system of the power of the collective land ownership，standard on three aspects put forward the way to solve the problem.

Key words：body；powers and functions；collection system；cooperative land ownership