薛志远

信息公开申请权滥用行为的规制研究

薛志远

《政府信息公开条例》对保障民众知情权起到了重要作用，但与此同时滥用信息公开申请权的问题也逐渐突出。南通市港闸区法院首次以滥用申请权与滥诉为由驳回了原告的诉求，引发广泛关注。梳理滥用申请权行为的现状、特点及成因，参鉴国外对申请权滥用行为的三种规制路径，从而提出以主观有无恶意为标准判定是否构成滥用申请权、完善信息公开申请程序、加大主动公开力度、完善配套收费机制等对策建议，以期推动这一问题的研究。

信息公开；滥用申请权；规制

滥用信息公开申请权行为导致被申请机关的正常工作秩序受到影响。一些当事人不论行政机关对其申请行为如何回应，都一律将之诉至法院的做法，又使得法院工作量大增。囿于现行法律法规等缺乏对此类情形的规制性规范，行政机关及法院多采取消极承受的方式勉强应对。而《陆红霞与南通市发展和改革委员会一审行政裁定书》(以下简称《陆红霞案一审裁定书》)〔1〕“陆红霞与南通市发展和改革委员会一审行政裁定书”，中国裁判文书网，http://www.court.gov.cn/cpwsw/jiangsu/jssntszjrmfy/xz/201509/t20150926_11326671.htm，2015年10月1日访问。的作出，打破了这种对滥用申请权行为消极处理的僵局。该裁定书认为，原告“任凭个人主观意愿执意不断提出申请的做法”，属于滥用信息公开申请权的行为。遂作出驳回原告起诉的裁定。原告上诉后，南通市中级人民法院经审理后作出驳回上诉的终审裁定。〔2〕“陆红霞与南通市发展和改革委员会二审行政裁定书”，中国裁判文书网，http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/jiangsu/jssntszjrmfy/xz/201507/t20150730_9879721.htm，2015年9月1日访问。实践中对南通市两级法院的做法存在一定的争议。有观点认为，此次南通父女被判“滥用诉权”，还应辩证看待，不能“一刀切”。〔3〕赵肖：“南通父女‘滥用诉权’？还应辩证看待”，中国江苏网，http://review.jschina.com.cn/system/2015/03/06/023934371.shtml，2015年6月10日访问。还有观点认为，应避免将规制变成限制、剥夺权利。法院应重点关注政府行政行为的合法性，而非陆红霞们的行为。〔4〕蓝天彬：《94次申请信息公开后的“滥诉”之争》，载2015年3月5日《东方早报》第 A21 版。正确看待滥用申请权的行为，对此类行为应严格依法加以规制，要避免规制范围的不当扩大。

一、滥用信息公开申请权的现状、特点及成因

(一)滥用信息公开申请权的现状

《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第一条即把“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”作为立法的首要目的。该条例的实施，在取得明显成效的同时，也暴露出一些亟待应对的棘手难题。滥用信息公开申请权现象频发便是其中一个。实践中部分申请人，以大量、反复地提起信息公开申请为手段，试图向行政机关施压，以使得其某种诉求得到回应与满足。如南通范氏父子在《条例》实施后，连续向国家环保部、江苏省政府等机关累计提出信息公开申请多达1436件。*王小燕：《南通港闸法院率先规制政府信息公开滥诉行为》，新华网http://www.js.xinhuanet.com/2015-02/28/c_1114472215.htm，2015年6月10日访问。截至2013年底，在31个省(区、市)政府办公厅中，遭遇反复多次提交信息公开申请的比例达68%；10个有代表性的国务院部门办公厅中，收到此类申请的比例达80%。*后向东：“信息公开申请权滥用：成因、研判与规制——基于国际经验与中国实际的视角”，载《人民司法》2015年第15期。可见信息公开申请权的滥用在我国是客观存在的，一定程度上影响了行政机关正常的工作秩序。一些行政机关疲于应付一些“职业申请者”提起的大量的反复的信息公开申请，甚至无暇投入更多精力于正常的信息公开申请及主动公开信息等日常工作中。

(二)滥用信息公开申请权的特点

从现状中不难总结出滥用信息公开申请权的行为所具有的显著特点：一是申请的次数多。当然单凭次数多少是无法判定申请人是否存在滥用信息公开申请权的主观恶意的，还要综合考虑其他因素。二是申请的内容多有重复。如在陆红霞案中，其与家庭成员分别多次申请公开市、区两级政府年度财政预算报告等信息。三是申请的持续时间长。一些申请人由于寄希望于以提出信息公开申请为手段，最终实现维护其他非获取相关信息的目标，多从《政府信息公开条例》一经实施即已开始申请相关政府信息。据统计，21个省(区、市)政府办公厅中的14个、8个国务院部门办公厅中的6个均从2008年就开始收到这类申请。*同前引〔6〕。

(三)滥用信息公开申请权的原因

1.主观原因。滥用权利者之所以大量反复提起申请，往往是希望以申请信息公开为手段来实现其利益诉求。当下我国正处于经济社会转型期与改革攻坚期，利益格局变动频繁，各类矛盾冲突多发。以征地拆迁为例，该领域目前尚有大量的纠纷未得到妥善的解决。一些被拆迁民众的利益诉求，通过正常的行政司法救济途径都未能得到满意的答复。为了“讨个说法”，这些民众从“钉子户”变成“上访户”，如今又变成了“滥用”信息公开申请权的申请人。他们反复多次向政府部门申请公开与征地拆迁有关的信息，主要目的一方面是为了能够从这些信息中找到证明开发商或政府部门违法行为的证据，另一方面以提起大量甚至是巨量的信息公开申请来实现对政府部门的某种施压，以倒逼其重视并满足自己的利益诉求。对于这类信息公开申请，政府有关部门及各级法院不可先入为主地认为皆为“无理取闹”、“刁民闹事”。应立足实际，透过现象看本质，力争在本机关的职责范围内，为实质性地化解矛盾纠纷而努力。而对实践中客观存在的诸如一些当事人为了获得不切实际的高补偿，故意滥用信息公开申请权的行为进行规制，也有其必要性。如某地几十位为获更高补偿的村民，在已签订绿化隔离带腾退补偿协议的情况下，近几年分别以当地政府及其职能部门为被告，向法院提起600余起政府信息公开案件。*李广宇、耿宝建、周觅：《政府信息公开非正常申请案件的现状与对策》，载《人民司法》2015第15期。

2.客观原因。一是我国相关立法对滥用信息公开申请权尚缺乏有效的应对方法，对此类不正常的信息公开申请现象的蔓延尚未制定有针对性的规制手段。二是相关的权利救济机制不配套，尚难以对民众受到侵害的权益提供及时有效的保护。作为信息公开领域的最高位阶的立法，《条例》中尽管对信息公开的申请及处理程序有所规定，但失之简略，且对滥用申请权行为的认定缺乏必要的规定。此外，政府信息主动公开与依申请公开的边界尚不够明确，行政机关主动公开的信息与民众日益增长的获取政府信息的需求间还存在不小的差距。三是信息公开申请类案件数量暴涨与新《行政诉讼法》修改后，改之前的立案审查制为立案登记制亦有密切关系。实践中各级法院对如何适用立案登记制尚未形成统一意见，一些法院对政府信息公开类案件立案审查不严，甚至有的法院俨然放弃了审查，来案皆收，这在一定程度上助长了滥用信息公开申请权与滥诉现象的泛滥。同时，由于客观历史原因，特定政策导向产生的一些陈年旧案，往往难以依法纳入常规救济渠道加以解决。此类案件的当事人及其亲友等，可能常年都在为“平反冤假错案”、“恢复名誉地位”、“提供相应的赔偿或补偿”等目的而奔波申诉、上访。在上述主体穷尽正常的救济渠道仍无法获得满意的解决方案后，逐步将目光转到信息公开领域，选择以大量反复提起信息公开申请、信息公开诉讼的方式来与政府博弈，以达到相关利益诉求的实现。

二、国外对滥用申请权行为的规制路径

通过对多国信息公开立法及实践情况进行分析可知，国外也存在滥用信息公开申请权的问题。多数国家与我国一样，尚未对这一问题在立法层面上予以规制。在其余国家中，大致存在三种对滥用申请权行为进行规制的路径。

(一) 程序前置规制模式

采用程序前置规制型的国家，针对反复、大量的信息公开申请，往往在信息公开立法中制定有相应的条款，在是否受理此类信息公开申请或是否对此类申请进行答复阶段，提前规定了规制手段。(如表1所示)

由表1可知，上述国家法律文本中并无对应性的滥用信息公开申请权的概念，其往往将烦扰性的、重复性的、轻率性的、大量的或者无理地分割信息的、针对琐碎信息的、非善意的、针对已公开的信息的申请等情形列为负有信息公开职责的公共机关可拒绝公开的理由。同时，从上述五国的相关规定可明显地看出，各国关于规制滥用信息公开申请权的情形都极少，一般只有一两项。对于在程序前置阶段规制申请人滥用权利的行为，上述国家基本都采取了谨慎的、限缩性的规定，以避免不合理地扩大规制范围，侵害申请者的正当权利。值得注意的是，以程序前置方式对滥用信息公开申请权进行规制的模式，同样存在一些弊端。囿于立法文本所使用概念的不确定性，实践中不同主体在对非正常申请的认定问题上，常常因对概念的不同理解，而产生争议。诸如何者为“烦扰性的”、“非善意的”，哪些信息又是“琐碎的”，什么情形下属于“无理地分割信息的”，在认定时容易产生异议。

表1 程序前置规制型国家的相关立法规定

〔9〕Britain,Freedom of Information Act 2000.

〔10〕Republic of South Africa,Promotion of Access to Information Act 2 of 2000.

〔11〕《新西兰官方信息法行政监察专员法国家公务员诚信与操守标准》,孙平译,中国方正出版社2014年版,第79-80页。

〔12〕Mexico,Federal Transparency and Accessto Public Government Information Law.

英国信息专员是专门负责信息公开工作的人员。*同前引〔9〕。为明确英国《信息自由法》第14条所称“烦扰性的信息公开申请”的范围，信息专员办公室专门制定了多份指引。其中一份2014年制作的文件指出，若申请人所提之申请，对行政机关的日常工作将造成过度阻挠，进而引发相关工作人员超出其忍受程度的愤怒或不安时，可认定为烦扰性申请。行政机关有义务承受一定限度内的烦扰。*肖卫兵：“论政府信息公开申请权滥用行为规制”，载《当代法学》2015年第5期。由于认定是否构成烦扰性申请的难度较大，极易引发争议，实践中关于将申请者的行为认定为烦扰性申请的司法判例较少。负责受理信息公开申请的公共机构更愿意选择适用《信息自由法》第12条第1款的规定，以“在该机构认为对该申请进行答复的成本会超过适当的限制时，不强制公共机构对公开信息的申请进行答复”为由，来应对非正常申请情形。*同前引〔9〕。此外，英国《信息自由法》第12条第4款还专门规定，“国务大臣可根据规章规定，当两个或更多的公开信息的申请向一个公共机构提出时，即所有申请出自同一人，或申请被不同的人提出，但被公共机构视为一致行动或依据共同的活动行动时，对其中任何一个申请的答复成本的预测被视为是对所有的申请的答复成本的总预测。”*同前引〔9〕。

通过对上述国家的立法文本相关规定的分析，并结合英国的实践做法可知，程序前置规制模式，一方面具有提前预防性、法律的强制性、普遍的约束力等优点，而另一方面因法律文本用语的模糊性而在适用时易引发争议。一旦负有信息公开职责的机关滥用认定权或错误地适用认定标准，则将对民众的知情权及申请信息公开的权利构成实质威胁乃至侵害。

(二)程序中端规制模式

程序中端规制模式的典型国家是美国。与程序前置规制型不同，在此类国家申请人大量反复提起信息公开申请的行为与其他正常的信息公开申请行为原则上相同，不会被行政机关作为另类申请现象加以提前规制。但不被提前规制不意味着不规制，以美国为例，其负责处理信息公开申请的机构在受理信息公开申请后，采用了一些富有弹性的规制程序，以最大限度地降低此类非正常申请行为给行政机关工作可能带来的冲击与影响。*同前引〔6〕。

尽管在美国没有滥用信息公开申请权或滥诉的说法，但同样存在着频繁申请现象。美国《信息自由法》在实施之初，对申请人的信息公开申请采取一视同仁的态度，按照先进先出原则，以严格排队的方式，对申请依次序进行处理。在信息公开处理期限方面，几乎没什么限制。*后向东：《信息公开期限规定比较研究——基于对美国《信息自由法》的考察》，载《中国行政管理》2014年第2期。这样的程序设计使得信息公开申请案件的大量积压在美国成为常态。为了应对这一问题，美国在信息公开制度发展过程中，逐渐总结出了一些方法、技巧、技术。在1996年修改《信息自由法》时，增加了合并处理程序、多轨处理程序、加急处理程序。前两种是建议性的程序，由各机关根据实际情况自行制定，而第三种程序属于法定程序，各机关必须严格遵守相应的程序规程。*后向东：《美国联邦信息公开制度研究》，中国法制出版社2014年版，第65页。这三种程序设计，旨在进一步提高行政机关处理信息公开申请的效率，减少积压申请的数量，以更好地满足申请人及时获取相关信息的权利。

程序中端规制型模式有助于将大量的非正常申请吸纳到申请处理程序的中间环节，这使得非正常申请一般难以对信息公开机构正常工作的开展造成实质性影响。但可能会导致整个信息公开处理程序效率降低，影响其他申请人提交的正常申请被回复处理的时间。尽管美国针对申请大量积压的问题进行了法律修订工作，但实践中信息公开申请程序存在拖沓与冗长的弊病尚未得到根本性地解决。

(三)程序末端规制模式

程序末端规制模式，主要是指对非正常的信息公开申请，在受理之前及受理后处理过程中都不加以区别对待，只是在处理决定作出这一环节，对其进行相应的规制，典型的国家如韩国、印度。以韩国为例，在《关于公共机关信息公开的法律》第13条第2款中规定，“如果请求人要求副本或复印件的话，公共机关应将其交给请求人。但公开对象信息的数量较多，很可能阻碍正常的业务执行的话，可以分期提供该信息的副本、复印件或者供其浏览。”*Korea，Official Information Disclosure Act.可见当申请人的申请数量大到可能影响公共机关的正常工作开展时，公共机关可以作出分期提供信息的处理决定，从而为应对此类非正常申请行为提供回旋周转的时间。此外，该法第18条第1款与第2款对不服公共机关不予公开决定的异议申请程序规定了特殊的规制措施，“请求人不服公共机关的不公开决定或部分公开决定，或者请求公开之日起20日内没有收到关于信息公开的决定时，可以从收到公共机关的信息公开的相关决定通知之日或请求信息公开之日起20日后开始30日内，以书面形式向该公共机关提出异议申请。国家机关等应召开审议会。但‘简单、反复的请求’时可以不召开。”*同前引〔20〕。可见，当申请人提出的申请属于反复提出的滋扰性申请时，公共机关在拒绝其申请后，尽管赋予了信息公开申请人提出异议申请的权利，但却同时赋予了公共机关可以不召开审议会对异议进行审查的权力。

同时，为了依法维护申请者的合法权益，该法第18条第4款规定“公共机关做出驳回异议申请的决定时，应一并告知其可以提起行政审判或行政诉讼的事实。”*同前引〔20〕。第19条第2款赋予了申请人“可以不经过异议申请程序，而直接请求行政审判”的权利。*同前引〔20〕。当然，法院在处理此类纠纷时，通常会综合考量申请人大量、反复提起信息公开申请的非正常性，对行政机关正常工作秩序可能造成的冲击与影响。即便行政机关败诉，此类申请在经过司法程序的立案、受理、审判阶段后，往往也已经为行政机关处理此类申请提供了相应的处理时间。

三、规制信息公开申请权滥用行为的对策研究

我国目前尚未在立法上对信息公开申请权滥用行为专门予以规制，而实践中对于如何认定何种申请行为构成滥用权利尚缺乏统一明确的、具有可操作性的标准。尽管港闸区法院在《陆红霞案一审裁定书》中，以主观标准判定原告的申请构成滥用权利，但该案所确定的判定标准应否成为各级法院效仿的对象尚需斟酌。笔者以为，实践中确实客观存在滥用申请权的行为，对其规制有必要性，但不可盲目扩大规制范围。

(一) 以主观有无恶意为标准判定是否构成滥用申请权

港闸区法院在陆红霞案中，为滥用信息公开申请权的认定标准的研究工作提供了现实案例。通过分析《陆红霞案一审裁定书》可知，该案承办法官主要是通过对原告在所提出的众多政府信息公开申请中表现的四个明显的特征进行分析，进而得出其主观上存在滥用信息公开申请权的恶意的结论。这四个特征分别是：申请次数众多、申请内容多有重复、申请公开的内容包罗万象、部分申请目的明显不符合《条例》的规定。笔者对港闸区法院在陆红霞案中所适用的标准总体上持肯定态度。同样认为，对于恶意损耗浪费行政及司法资源，扰乱行政机关及法院正常工作秩序的行为，应当依法予以必要的规制。但是，值得说明的是，不管是法院还是行政机关，在认定申请人的行为是否构成滥用权利时必须要慎之又慎。单纯以申请人客观上是否反复大量提起信息公开申请来判定其构成滥用申请权，并不科学。提起公开申请数量多不一定都是由于申请者主观存在恶意，也不排除实践中有些主体法治意识比较强，希望借提起大量的信息公开申请，来倒逼政府加大信息公开力度，实现信息资源在政府、市场与社会三者之间实现优化配置。在适用主观标准时，至少应做到以下几点：

一是，行政机关或法院在认定申请人的行为是否构成滥用申请权时，不能仅依靠申请人自己的描述，应主要结合对申请人言行的观察判断，判断其主观上有无恶意，是否背离了信息公开制度的初衷与立法目的。*吕艳滨：《日本对滥用政府信息公开申请权的认定》，载《人民司法》2015年第15期。二是，当存在比申请人要求的信息公开方式更为高效、合理的方式时，申请人拒不采用，坚持采取更为消耗行政资源的申请方式时，可作为认定其主观上具有恶意的判断标准之一。三是不应单纯地将申请数量、用途、目的作为滥用申请权的判定标准，行政机关在日常工作中应运用科学合理的信息管理机制对信息进行分类管理，不能因自身对信息的管理失当，而将无法公开相关信息或公开相关信息将造成行政机关因处理该申请导致严重影响日常工作秩序的责任转嫁给申请人。

(二)完善信息公开申请程序，增设程序性规制环节

我国现行《政府信息公开条例》对信息公开申请行为缺乏必要的程序设计，申请流程的过于简略使得在入口处实现对正常的申请与滥用申请权等非正常申请行为进行合理分流缺乏可操作性。对此，一方面可增加规定，申请人在提交信息公开申请时，对信息的文号、内容等要素应作必要之描述，行政机关有权要求申请人在合理期限内补充相关信息。*同前引〔6〕。另一方面，应参考借鉴程序前置规制模式国家的做法，将申请权滥用情形作为程序性或行政性不予公开理由 之一种进行统一立法。*同前引〔14〕。如可在立法中增加规定：“当申请人在申请信息公开过程中，主观上存在恶意，以对行政机关正常工作秩序造成障碍等为目的提出申请时，行政机关对其申请进行综合判断后，认定其行为构成滥用信息公开申请权时，可以拒绝公开相关信息或拒绝受理其公开申请”。此外，可仿照程序末端规制模式国家的相关做法，为滥用信息公开申请权的行为设置出口。可增加规定：“申请人一次性提起X件以上申请，或半年内连续提起X件以上申请的，行政机关超过XX日未作处理，视为已做出不予公开决定”。*同前引〔6〕。同时赋予申请人提起复议、诉讼的权利。同时，在认定申请人的行为是否构成滥用权利时，应综合考虑申请人的申请行为，既要对那些拥有滥用信息公开申请权行为记录的人后续提起的申请行为进行严格审查，又不能单纯以这些申请人属于滥用权利的“黑名单”成员为由，对其后续申请行为一概以滥用权利为由不予受理或不予公开相关信息。

(三)行政机关应加大主动公开力度，提升服务水平

我国信息公开工作尚处于起步阶段、初级阶段。《政府信息公开条例》也不过才实施了7年有余。实践中固然存在申请人滥用申请权的问题，但同时也与客观上政府信息主动公开工作开展不力、行政机关依申请公开的服务理念滞后有关。在判断申请人是否滥用申请权之前，行政机关应首先注意区分申请人所申请的信息的性质。若要求行政机关公开的信息本身就属于应主动公开的范围，则行政机关不应简单粗暴地拒绝申请人的申请。若此类信息已经公开，行政机关应告知申请人相关情况，提示申请人通过何种途径可找到相关信息。若此类信息属于应主动公开的范围，但尚未公开，行政机关应积极履行公开职责。若此类信息属于其他机关掌握的信息或此类信息确实不存在或因行政机关管理制度有漏洞或其他历史、政治等原因导致无法找到，则应如实告知申请人相应情况，做好解释说明工作。

只有在行政机关经过审查后认定申请人提交的申请属于依申请公开范围后，才可对申请人是否构成滥用申请权进行审查。在审查时应注意工作方式方法。在面对巨量申请和频繁申请的问题时，政府部门负责信息公开的工作人员，其本身应训练有素。在回应申请人的申请时，应掌握技巧与方法，以使得公众能够更好地理解信息公开工作。一方面，行政机关工作人员应积极与申请人进行沟通，明确申请人究竟希望申请什么信息。当申请过于宽泛或者需要复杂的检索程序时，应告知申请人，请其缩小申请的范围。另一方面，当行政机关收到了关于某个主题的大量申请时，应当将其归为一类信息，以便提高工作效率。对信息公开申请处理结束时，应及时将处理结果上网公示，向大众公开，避免其他人提出同样的申请。此外，行政机关还可以尝试采用平行信息处理程序，将申请人的申请根据复杂程度区分为简单的、指向明确的申请和复杂的、指向模糊的申请，并分别采取不同的处理方式。应优先处理简单的、指向明确的申请，以免因优先处理复杂的申请，致使处理效率下降导致简单的申请也长时间得不到回复。工作人员应告知申请人当其提出的申请越明确，则被回复的速度也将越快。而当申请人拒绝提交简单、明确的申请，执意大量、反复提起复杂的、范围广泛的申请时，则可能遭致提交的申请被延后处理等后果。

(四)完善配套收费机制

为应对实践中存在的恶意地滥用信息公开申请权的问题，可参考美国、日本等国家的做法，运用收费制度对这类行为进行适当规制。如美国在《信息自由法》中设计了一种“预付费用”的制度来限制非正常申请行为。其内容为：“任何机关不得预先收取任何费用，除非申请人以前有过未及时付费记录，或收费超过250美元的。”*U.S.Code,Title 5,Chapter 5,Sec.552(a)(4)(A)(V).日本《行政机关保有的信息公开法》第16条也规定了根据政令之规定，信息公开申请人在实际费用范围内，有缴纳相关手续费的义务。当申请人在短时间内提起大量的信息公开申请时，可相应地通过累进费率机制对其进行预付收费，以保证收费制度的设计科学、合理，不至于因收费导致不当地提高信息公开申请的门槛。具体的收费标准应由政府信息公开主管部门会同国家财政主管部门牵头制定。在制定收费标准时，应综合考虑收费标准对信息公开申请人的权利行使行为可能具有的影响。一方面要对非正常申请行为进行必要的限制，例如规定申请达到一定数量标准后，开始收取费用，同一主体申请量越大，则超出部分收取的费用相应越高。另一方面，应对符合一定条件的申请人提供减免费用的服务，避免不当地侵害正常申请人的权益。

薛志远，中国政法大学行政法学博士研究生。

本文系国家社会科学基金重大项目《国家治理体系现代化与法治政府建设研究》(项目编号：14ZDA018)的阶段性成果。