文 王 翔

在法治轨道上推进城市治理能力建设

文 王 翔

北京应全面实行行政执法责任制。健全责任体系，建立常态化的责任追究机制。法是为了干的，不是为了看的。法的生命力在于法的实施，法的权威也在于法的实施。法治是推进首都持续健康发展的重要保障，是完善城市治理体系，提高城市治理能力的重要依托。坚持依法治理，是加强城市规划建设管理的基本原则，也是治理“大城市病”的有效路径。

从总体上看，北京城市规划建设管理的法规体系已初步形成，城市治理已基本实现了有法可依。据市有关部门统计，目前城市工作领域，国家层面法律有16部、法规26部，地方性法规28部、政府规章97部。45个市属部门共实施法律法规规章1449部，其中规划、住建、城管、交通、环保等部门共实施法律法规规章257部，共行使行政处罚1564项，权利基本够用。

从城市治理的细节上看，现行法规存在着“年久失修”等问题，尚不能满足城市治理的需要。一部良法，不但在它的正义，而且在它的可行。伴随首都经济社会快速发展，城市规划建设管理面临的问题日趋复杂多样，法本身的相对滞后性与不断发展变化的城市治理需要不相适应，在解决现实问题的有效性、针对性、可操作性上存在缺陷，已影响着城市治理的效用。据市有关部门调查，目前城市规划领域共有17部规章，其中13部是1992年以前制定的，且存在一些空白，城市开发边界、城市生态红线、城市更新、城市设计、地下空间管理等都需要在立法层面予以明确；有的法规存在“部门化”倾向。立法长期习惯以专业立法为主导，需要多部门解决的综合型城市治理问题，因立法体制的“部门化”而弱化了综合治理的协调职能，导致行政执法中协调不力，沟通不畅，执法效能衰减；有的法规可操作性较弱。在治理违法建设上，执法一线同志反映执法程序周期过长，不好用。从发现违建苗头到可依法拆除，完成了从公告到强拆的法规程序，此时违建已经从矮墙建成了房，增加了执法成本和难度。“露头就打”，则往往陷入程序违法的尴尬。

围绕城市治理的需要，加强重点领域立法工作。集中开展法规梳理、清理。坚持问题导向，建立倒逼机制，从城市治理的角度倒推影响城市规划建设管理的法规短板，加大立法、修法力度。比如，目前上海、天津、广州等城市已经出台城市管理条例或城市管理规定，执法一线的同志非常希望我市也能尽快制定这样的法规。

转变立法思路，建立健全立改废释并举的长效机制。既要重视立法，也要重视法规修改、法规废除和法规解释。注重立法的精细化，增强立法的及时性、针对性、可操作性和系统性，提高法规效能。针对重点领域的突出问题，总结基层的做法、经验、教训，及时制定相应的法规或法规修正案，使立法更接地气，更契合执法实际，更能解决问题。一些城市治理中急需又暂时不具备立法条件的，也应纳入视野，加快立法调研。可以慢“揭锅”，但是不能不“烧火”。

因此，北京应全面实行行政执法责任制。健全责任体系，建立常态化的责任追究机制。法是为了干的，不是为了看的。法的生命力在于法的实施，法的权威也在于法的实施。推进依法治市的重点应该放在保障法的严格实施。着力解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。人们在赞叹新加坡清洁美丽的同时，更知道新加坡的处罚之严厉。离开严厉，很难美丽。据市有关部门调查，部分行政执法部门处罚量极低，行政执法状况不容乐观。

建立责、权相适的行政执法体制。解决“看得见的管不了、管得了的看不见”的问题，必须加强一线执法。而实行属地管理，责任下移，必然要求权力下放、力量下沉。石景山区在城市管理体制改革中，通过政府授权，赋予街道统筹协调专业部门在街道的工作，组织地区行政执法等权利。与属地管理相匹配的管理权下放，增强了街道的治理能力，使属地管理获得了有力支撑，落到了实处。

坚持专业执法与综合执法相结合，注重弥合执法缝隙。在继续加强专业部门行政执法的同时，还应重点研究在多部门参与或部门职责交叉时执法缝隙的衔接处理，逐步建立健全综合执法机制。按现行行政管理体制的设置，一事涉及多个部门成为常态，而一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃也并非个别现象。石景山区将城管执法局的基层执法队由区局管理改为双重管理、以街道为主，公安、工商等8个部门抽调业务骨干常驻街道，在街道统一办公，由街道统一管理、指挥，统一组织执法，建立了常态化的而非突击式的综合执法机制。在制度设计上避免了各自为政、相互推诿，执法效能大为提高。

在执法同时，还应优化执法环境，为行政执法提供有力支撑。着力营造依法治市的社会共识和舆论环境。党的十八届四中全会指出：“法律的权威源自于人民的内心拥护和真诚信仰。”随地吐痰、乱丢垃圾、乱贴小广告、乱摆摊设点及违法建设等各种乱象和无序，归根结底在于人们对公序良俗的冷漠、对法的无视。治理乱象，是需要严格执法，更需要人们的守法和对执法者的支持。舍此，面对两千万人口的城市，我们将“疲于奔命”。应更加重视法治教育，增强人们对法的敬畏，推动全社会树立法治意识。更加重视舆论引导，及时回应社会关切，明法析理，营造理性、积极的舆论环境，凝聚依法治市、有法必依、违法必究的社会共识。

伴随经济社会快速发展，城市规划建设管理面临的问题日趋复杂多样

全力支持基层的行政执法工作。坚决查处妨碍执法人员依法履行职责的违法行为，排除对行政执法活动的各种干扰。属地管理是责任与工作的分层分解，不应变成责任的推卸、工作的卸载。在调研中感到，基层同志在认真履行属地管理责任的同时，更期望上级机关和各专业部门继续关注“属地后”的落实情况、困难和问题，加强工作指导、政策支持、法规支撑，使属地管理的体制机制能够有效运行，落到实处，形成全市城市治理的强大合力。

作者系北京市政协委员、中共北京市委原副秘书长

责任编辑 郭隆