韩庆贵

新中国成立以来，在党中央领导下，我国国防科技工业和武器装备建设取得了举世瞩目的历史性成就。国防科技工业从无到有、从小到大，建立起独立完整的武器装备科研、试验、生产体系，自主创新能力实现历史性跃升，一些关键技术达到或接近世界先进水平；装备体系结构有了重大改善，高新技术武器装备比例大幅提高，武器装备发展实现了历史性跨越，为国家安全和发展提供了强有力的装备保障。伴随着我国国防科技工业和武器装备建设的伟大实践，国防科技工业和武器装备建设管理从简单到复杂、从粗放到精细、从分散到集中、从计划主导到市场主导，逐步建立起符合国防科技工业和武器装备建设规律、体现社会主义市场经济特点的管理体制。认真回顾我国国防工业和武器装备建设管理体制的发展历程，研究总结不同阶段管理体制的优势和局限，对于在新的历史起点上开创国防科技工业和武器装备建设新局面，具有十分重要的意义。

我国国防科技工业和武器装备建设管理体制的发展历程，可分为两个时期四个阶段，即计划经济时期的探索创建、自主发展阶段和市场经济时期改革转型、调整完善阶段。

一、探索创建（新中国成立到20世纪50年代末）

新中国成立到20世纪50年代末，在中国共产党的正确领导和各级人民政府、军事机关的共同努力下，我国国防科技工业和武器装备基础建设得到了较快发展，并在建设实践中探索创建了统一领导、分工协作的国防科技工业和武器装备建设管理体制。

（一）历史背景

新中国成立，揭开了中国历史新的篇章，标志着我国开始由战争状态向和平建设状态转变，中国共产党从此担负起领导全国各族人民建设新中国的历史重任。新中国根据《中国人民政治协商会议共同纲领》确立的我国政治、经济、文化和军事四大基本制度，构建了国家领导体制基本框架：中央人民政府委员会是国家最高政权机关，行使立法权，决定国家的大政方针，对外代表国家，对内领导国家政权。中央人民政府委员会组织政务院，作为国家政务的最高执行机关，统一领导和指挥全国行政工作；组织人民革命军事委员会，取代原有的中共中央革命军事委员会，作为国家最高军事领导机关，统一领导和指挥中国人民解放军和其他武装力量。国家领导体制的确立，为我国包括国防科技工业和武器装备建设在内的社会主义革命和建设事业奠定了组织基础和制度保障。

刚刚成立的新中国面临着复杂的形势和诸多困难。军事上，人民解放战争虽然获得基本胜利，但国民党还有上百万军队在西南、华南和东南沿海岛屿负隅顽抗；经济上，新中国所继承的是一个十分落后的千疮百孔的烂摊子，生产萎缩、交通梗阻、秩序混乱、民生困苦、失业众多；外交上，虽然得到了苏联和欧亚各人民民主国家的承认，但美帝国主义仍然不肯放弃与中国人民为敌的立场，竭力阻挠其他国家承认新中国，企图在政治上孤立、经济上封锁、军事上包围新中国。

新中国国防科技工业和武器装备建设的基础主要是旧中国的兵器工业，由两部分组成：一是在战争年代创建起来的根据地兵工厂，地处偏僻，规模较小，条件简陋；二是接管的国民党政府的军工企业，设备陈旧，技术落后，大多处于停产半停产状态。这些兵工企业只能进行枪炮等轻型武器的制造，以及飞机和舰艇等重型装备的简单维护。新中国成立前夕，中国共产党尚未夺取全国政权，武器装备建设管理主要由军队系统负责，实行在中央军委总后方勤务部宏观指导下各大军区和野战军分散管理、自给自足的管理体制，在国家及政府层面尚无统一的专职管理机构。人民解放军武器装备品种繁杂，陈旧落后。伴随着新中国及其领导体制的建立，国家兵器工业开始由战时生产修配向平时国防科技工业和武器装备建设转变，管理体制也开始由军队单独实施管理向政府与军队共同管理转变。

（二）基本情况

新中国成立后，为了加快国防科技工业和武器装备建设与发展，党和国家经过近10年的努力与探索，初步创建了统一领导、分工协作的国防科技工业和武器装备建设管理体制。

1.构建政府系统国防科技工业管理体制

中央人民政府成立后，开始全面参与军工管理。1949年10月19日，政务院成立了主管全国民用和军用工业的重工业部。各大行政区人民政府也相继成立了军工部门。

为了强化对国防科技工业的统一领导，改变各大行政区各自为政、分散管理的状况，1950年上半年，党中央加大了对军工行业的干预力度，先后在重工业部成立航空工业筹备组、兵器工业办公室（简称兵工办）、电信工业局和船舶工业局等机构，负责全国国防工业的组建和军工生产、军工企业的调整工作。其中，兵工办除负责管理全国兵器工业的生产计划、产品规格和财务结算等工作外，还归口管理各大行政区军工局的工作。

抗美援朝战争爆发后，为了满足战争对武器装备的需要，党中央于1951年1月成立了以周恩来总理为主任、聂荣臻和李富春为副主任的中央军委兵工委员会（1954年撤销），直接领导全国兵器工业的战备生产和建设。同年4月，政务院和中央军委决定成立以聂荣臻为主任的航空工业管理委员会，负责组织研究与规划航空工业建设。同时，中央将重工业部兵器工业办公室改组为兵工总局，受中央军委兵工委员会领导，负责统一规划和协调全国兵工的生产和建设；将重工业部航空工业筹备组改组为航空工业总局，负责管理航空工业建设。

为加强国防科技工业建设，尽快提高我军武器装备水平，1952年8月7日，中央人民政府委员会第十七次会议通过《关于调整中央人民政府机构的决定》，决定将重工业部一分为二，成立主管民用工业的第一机械工业部和主管国防科技工业的第二机械工业部。第二机械工业部下设兵器、航空、坦克等工业局，归口管理兵器、航空、坦克等国防工业。同时撤销各大行政区兵工管理机构，实现了中央政府对全国国防工业的统一管理。1953年4月，电信工业局划归第二机械工业部。此后，各国防工业局在部署与调整国防工业建设与生产过程中相继组建了一批航空、无线电等专业研究所和设计所。

1953年，随着抗美援朝战争和剿匪作战相继结束，第一个五年计划开始执行，国家进入有计划的经济建设和发展时期。1954年9月，第一届全国人民代表大会召开，会议决定设立国防委员会和国防部，取消中央人民政府人民革命军事委员会；在国务院设立八个办公室，协助总理分别掌管国务院所属各部委的工作，其中第三办公室归口管理民用工业和国防工业。

在重视发展常规武器的同时，为了在世界高技术领域占有一席之地，有效应对美帝国主义的核威胁、核讹诈，党中央做出了发展原子弹、导弹等国防尖端技术的重大决策。1956年4月，国务院成立国防部航空工业委员会，负责组织领导导弹的研制和航空工业的发展工作。随后又组建了国防部第五局（即导弹管理局）和国防部第五研究院（简称五院），在航空工业委员会的领导下负责导弹的研制与管理。一年后（1957年3月），为进一步强化航空委员会的领导，减少机构层次，充实五院建设力量，国防部第五局并入五院。1956年11月，全国人大批准成立国务院第三机械工业部（即核工业部），领导国家核工业建设与核武器研制工作。1958年7月，在北京建立核武器研究所，负责原子弹的研究设计工作。

为解决抗美援朝战争结束后军品订货大幅度减少与国防工业生产能力不断扩大之间的矛盾，毛泽东主席在1956年4月召开的最高国务会议上提出“军工企业学会两套本领，既能生产军用产品，又能生产民用产品”。根据毛主席“军民结合、平战结合”的方针，1958年2月，第一届全国人大第五次会议决定，将第一机械工业部、第二机械工业部和电机制造工业部合并，组成统管全国机械工业的第一机械工业部，兵器、电子、造船、航空等四个国防工业局一并划归该部管理。同时，将管理核工业的第三机械工业部更名为第二机械工业部。

2.调整军事系统武器装备建设管理体制

新中国成立之初，我国军事领导体制实行的是中央人民政府人民革命军事委员会领导下的总参谋部、总政治部、总后方勤务部三总部体制，军队武器装备建设管理由总后方勤务部负责。总后方勤务部和各大军区、野战军及各级部队均设有军械部门，负责军械装备保障工作。伴随着我国军事领导体制及国防科技工业管理体制的建立与调整，军队武器装备建设管理体制也相应进行了调整。

遵照毛泽东主席“我们将不但有一个强大的陆军，而且有一个强大的空军和一个强大的海军”的重要指示，军委空军、海军、炮兵、装甲兵等军兵种领导机关相继建立。随着军兵种部队的发展壮大，武器装备建设任务日趋繁重。为加强对全军武器装备的管理，中央军委于1951年9月对军队装备管理体制进行调整，在总参谋部作战部的军务局设立了装备科（1年后军务局升格为总参谋部二级部，装备科随之扩编为军务部装备处），主要负责承办从苏联进口、国内生产和库存武器装备的统一分配，部队武器装备的换装，以及武器装备跨区调整等方面的工作；同时，将总后方勤务部军械部转隶军委炮兵建制，改称军委军械部，主要负责全军通用的枪炮和弹药，以及工程、防化、气象等武器装备管理，同时规定坦克装甲车辆、工兵器材和空军、海军的专用装备管理分别由装甲兵、工程兵、空军、海军等各军种司令部负责。1953年5月，中央军委决定以总参军务部装备处为基础成立总参兵器装备计划部（1955年8月改称装备计划部），统管全军武器装备的规划、订货、管理、动员、进口和军援工作。

自第一届全国人民代表大会后，中共中央决定成立党的中央军事委员会，负责整个军事工作的领导。党中央及中央军委有关军事工作的决定，在内部以中央军委的名义下达，需公开发布的则以国务院或国防部名义下达。国防部未设办事机构，其工作由解放军总参谋部、总政治部、总后方勤务部和国防部办公厅（军委办公厅兼）等机构承担。同年11月，借鉴当时苏军八总部领导体制，中央军委决定以军委军械部为基础成立总军械部，负责组织领导全军武器装备的供应、管理和维修工作。总军械部下设组织计划局、武器供给局、弹药供给局、基本建设局、武器订购局、弹药定购局、军械科学研究局等主要部门。1957年3月，中央军委决定将总军械部并入总参谋部，成立总参军械部。1958年7月，军委扩大会议通过《关于改变组织体制的决议》，决定实行总参谋部、总政治部、总后勤部三总部体制。1959年3月，中央军委对总参军械部进行调整，除装备规划工作并入总参装备计划部外，其余大部职能和机构转隶总后勤部，成立总后军械部。

为全面推进国防科学技术研究工作，在1956年4月决定成立国防部航空工业委员会的同时，中央军委决定在总参装备计划部设立科研处，负责筹划常规武器的科研工作。1958年5月，中央军委又决定成立国防部第五部，负责领导特种部队的组建和特种武器的研究、设计、生产、装备部队和维护保养工作。1958年10月，为进一步加强国防科学技术研究工作的组织领导，更好地调动各方面的积极性，实现研究、试制与使用的有机结合，经党中央批准，以国防部航空工业委员会为基础，成立以聂荣臻元帅为主任的国防部国防科学技术委员会（简称国防科委），在中央军委领导下，负责国防科学技术研究工作的组织领导、规划协调和监督检查。鉴于国防部第五部的任务与国防科委的部分工作重复，为加强对国防科学研究工作的统一领导，中央军委于1959年4月决定将国防部第五部和总参装备计划部负责常规武器的科研处合并到国防科委。期间，人民解放军总部及各军兵种也先后成立了科研机构。1959年12月，为统筹国防工业建设与发展，党中央决定成立以贺龙元帅为主任的中央军委国防工业委员会（简称国防工委），对国防工业实施归口管理，主要负责对国防工业生产建设的组织协调与督促检查。

（三）优势和局限

20世纪50年代，为了加强我国国防科技工业和武器装备建设与发展，尽快改变人民解放军武器装备品种繁杂、陈旧落后的状况，在党中央领导下，先后成立了重工业部、中央军委兵工委员会、第二机械工业部、航空工业委员会、总后军械部、总参装备计划部、总军械部、国防部第五部、国防科学技术委员会、国防工业委员会等管理机构，初步建成了相对独立的国防科技工业和武器装备建设管理体系与国家计划经济体制相适应的管理制度。

纵观50年代我国国防科技工业和武器装备建设管理体制的发展演变情况，主要有以下特点。

统一领导。在执政党层面，中国共产党是领导我国建设事业的核心力量，我国国防科技工业和武器装备建设，无论是政策的制定，还是机构的建立及其基本职能定位，都是在党中央统一领导下进行的。具体地说，是在毛泽东主席、周恩来总理等党中央主要领导的宏观指导乃至直接参与下完成的。在国家层面，新中国成立之初，政务院和人民革命军事委员会都是国家最高政权机关——中央人民政府委员会的下属机构，国防科技工业和武器装备建设管理机构，无论设在政务院系统（如重工业部、第二机械工业部），还是设在军队系统，都是在中央人民政府委员会的统一领导下开展工作的。即使在1954年后中央人民政府委员会撤销，国务院与中央军委作为国家最高行政机关和最高军事机关，看似相互独立，但由于周恩来、彭德怀、聂荣臻、贺龙等既是国务院领导，同时也是中央军委领导，因此，国防科技工业和武器装备建设的管理机构虽然分属国务院、中央军委两个不同系统，但实际上都在同一个领导层的组织指挥之下开展工作。所以，我国国防科技工业和武器装备建设管理始终是在统一领导下展开的。

集中管理。50年代，我国国防科技工业和武器装备建设管理体制，既具有上面所说的党中央统一领导“统”的一面，同时又具有管理主体和管理对象“合”的一面。其中“合”的一面，主要表现为以下三个方面：一是军用与民用相结合。新中国成立之初成立的重工业部对军事和民用工业进行统一领导，虽然在1952年为适应抗美援朝战争的需要将重工业部一分为二，成立了主管军用工业的第二机械工业部，但在1958年将第二机械工业部与第一机械工业部、电机部合并组成新的第一机械工业部，统管全国机械工业。二是政府管理与军队管理相结合。50年代，我国国防科技工业和武器装备建设管理机构，有的设在国务院领导下的政府系统（如重工业部、第二机械工业部），有的设在中央军委领导下的军队系统（如总参谋部、总军械部），有的设在国务院、中央军委双重领导下的国防部（如国防科技委员会），这些机构按照各自的分工，对国防科技工业和武器装备建设进行管理。三是科研与生产相结合。50年代前期，政府系统主管国防工业的部门，无论是主管兵器工业的第二机械工业部，还是主管核工业的第三机械工业部，都是集科研管理与生产管理于一身的部门。50年代后期，国防科委成立，主管国防科学技术，并与各国防工业部门构成业务指导关系，但国防科研机构的建制关系并未发生变化，各国防工业部门仍是既管理科研又管理生产的部门。

分工协作。50年代，我国国防科技工业和武器装备建设管理经过了一个由简单到复杂的过程，不同的管理机构有着不同的职责分工，从最初的重工业部负责装备生产、总后勤部负责装备保障、装备订货由总后勤部和重工业部共同办理，到总参谋部负责装备规划、第二机械工业部负责装备生产、总后勤部负责装备保障，经过一系列的整顿调整，到50年代末形成了总参谋部主管装备规划与调配、国防科委主管装备科研、国防工委主管装备生产、总后勤部主管装备保障的分工管理模式。但这种管理分工是在党中央和中央人民政府以及国务院、中央军委的统一领导下的管理分工，是在共同的政策和计划下指导下的分工，这就决定了各管理机构既按照各自的职责范围分工负责，又围绕着共同的目标与方向，从不同侧面、不同领域对国防科技工业和武器装备建设实施管理，相互之间关系是分工协作，而不是各自为政。

该阶段我国国防科技工业和武器装备建设管理体制，是在面临帝国主义严重的侵略威胁、国家经济技术基础十分薄弱的情况下，按照苏联计划经济的模式建立起来的。政府利用自身在资源配置方面的强制力量优势，集中资源发展国防工业，使我国在“一五”时期就先后组建了兵器、电子、船舶、航空、核等现代国防工业部门，在比较短的时期内建立了比较完备的国防科技工业体系，军工生产能力迅速提升，军队武器装备状况有了很大改善，人民解放军由过去单一的陆军发展成为诸军兵种初步合成的军队。

这种管理体制是与当时我国防科技工业和武器装备建设的经济社会环境和条件特别是计划经济体制相适应的，能最大限度地调动和发挥各方面的力量，但也有其不足的一面，主要体现为国家在国防科技工业和武器装备建设管理中发挥着全能的作用。国家不仅是武器装备的唯一购买者，而且是我国国防科技工业和武器装备建设唯一投资者、管制者和调控者，甚至是国防科技工业企业的直接经营者。国家对国防科技工业和武器装备建设管理的手段主要是行政手段和指令性计划，资源配置、行业发展规划和空间布局都集中体现在政府的指令性计划中，国家干预和调节成为我国国防科技工业和武器装备建设资源配置的唯一形式，使社会资源未能得到有效配置。国家作为唯一投资者，承担了国防工业发展的全部风险，不仅使政府背负着沉重的包袱，而且由于企业缺乏应有的经济利益压力和动力，制约了国防科研生产效率和效益的提高。（未完，待续）

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