孙京洲

（哈尔滨商业大学，黑龙江　哈尔滨　150028）



农地制度变迁的历史启示与深化农地改革建议

孙京洲

（哈尔滨商业大学，黑龙江哈尔滨150028）

[摘要]建国以来，我国农地制度经历了土地改革时期、合作化与人民公社时期以及家庭承包责任制时期三次重大的制度变迁，它所呈现出的历史规律，对深化土地改革具有重要的指导意义。当下改革应着眼于农地制度的分配结果变化，重视路径依赖作用，实现有效的产权配置。基于历史变迁的启示，目前农地制度改革应坚持集体所有家庭经营，稳定承包经营权，承包权、经营权分离，推动经营权流转，建设和完善农地产权交易市场，从而为农地产权交易建立公平与效率兼得的交易环境。

[关键词]农地制度变迁；历史启示；改革建议

一、农地制度历史变迁对深化改革的启示

建国以来，我国农地制度经历了土地改革时期、合作化与人民公社时期以及改革开放以后家庭承包责任制时期三次重大的制度变迁，由私有私用，经由私有共用，演变为共有共用，再演变为现在的共有私用，可以说，每次变迁，农地制度都发生了深刻的变化，在这个变化过程中，农地制度变迁也呈现出一定的历史规律，这对当前深化农地制度改革具有重要的启示作用。

(一)改革应着眼于农地制度的分配结果变化

对土地改革时期、合作化与人民公社时期以及改革开放以来的农地制度变迁进行系统的分析，可以看出，这几次农地制度变迁并不是社会努力避免次优结果而创设的，而是利益分配结果冲突的副产品，因此，我们应着眼于农地制度的分配结果变化。家庭联产承包制的推行，极大地促进了农业的发展，解决了广大农民的温饱问题，提高了农民的人均收入。随着经济体制的不断变革，农村剩余劳动力实现了自由流动，非农收入逐渐成为农民家庭收入的主体。由于生产资料价格的涨幅远高于粮食价格的涨幅，从事农业生产经营的利润空间已经被大幅压缩。外部条件和环境的改变，导致利益分配结果新的变化，增强了人们进行制度变革的动机。

(二)改革路径的选择要重视路径依赖的作用

合作化与人民公社时期，意识形态在农地制度变迁路径选择上，起了极为重要的作用，确立了集体所有的农地制度。在之后的农地制度改革中，家庭承包制的确立过程，也是改革者与意识形态折衷的产物，意识形态是改革者不可逾越的鸿沟，农地制度改革只能在意识形态所确立的土地集体所有前提下进行增量改革，这种意识形态刚性，使我国的农地制度变迁具有了路径依赖性。在深化改革的今天，我们在选择农地改革路径时，不能忽视路径依赖的作用，新一轮的农地制度改革也应该建立在土地集体所有性质不变的基础之上。

(三)改革成功的关键是实现有效的产权配置

建国以来，我国农地的产权结构发生了深刻的变化，从土地改革时期相对完整的私有产权结构，到合作化初期所有权的逐步残缺，再变为公社化后期与人民公社时期“四权合一”的公有产权结构，直到改革开放以后才实现产权的理性复归，变为集体所有权与家庭经营权相分离的产权结构。不同的产权结构通过激励约束机制，影响着农民的行为选择，不同的行为选择造成了劳动努力水平和分工协作水平的不同，继而产生不同的经济绩效。因而，实现有效的产权配置是提高农业经济绩效的根本，也是深化农地制度改革成功的关键。

二、对当前农地制度改革的建议

(一)坚持集体所有家庭经营，稳定承包经营权

改革开放30多年来，我国经济发展环境发生了前所未有的变化，原有的农地制度安排受到经济环境的深刻影响，已经不能满足农业经济健康、可持续发展的要求，对于农地制度创新的需求已经显现，农地制度出现了供给与需求非均衡的状态，国家应在顺应农民的切实需求的基础上，从顶层设计的高度引导与规范农地的制度变迁。虽然农地制度进行新的变革已是大势所趋，但改革不可能将原有制度完全废弃，推倒重来。具体原因可从实践与理论两方面来阐释。从实践上来说，家庭联产承包责任制在总体上还是适应我国国情的制度安排，也符合我国农地家庭经营的传统，在当前农村养老制度普遍未建立的情况下，农地对农民来说也发挥着社会保障作用，因而发生大的改变的可能性不大；从理论上来讲，鉴于意识形态刚性，集体所有制是处于我国意识形态的可选集合之中的，再加之，我国历来有农地家庭经营的传统，这些因素构成了改革的路径依赖。以上分析表明，国家既没有必要实施农地所有权国有化，也不可能推动农地所有权私有化，新的农地制度改革还是要坚持农地集体所有家庭经营。我们需要关注的是其他方面，诸如当下存在的产权模糊、产权残缺、产权关系未理顺等问题。

虽然明确规定土地归集体所有，但归哪一级集体所有一直被学者所质疑，也呈现出实践中产权模糊、产权关系未理顺等问题所引发的矛盾，当权者借由集体组织侵犯农民权益的事情层出不穷。虽然国家在制度实践中作了一定的调整，比如，国家在土地的承包期上作的调整，由《农村土地承包法》确定的三十年不变，到十七届三中全会规定的保持土地承包关系长久不变，农地承包经营权的稳定性获得了极大的提升，农民对于未来的预期也得到很大的改善，对土地的长期投入也相应增加，但在深化农地制度改革的进程中，不应满足于此，应该在此应急之策上建立长期机制。赋予农民稳定的承包经营权，正在实施的确权颁证工作，应该在全国范围内广泛实施。根据所在地区的具体实践，明确土地的具体归属组织，从国家物权法律的高度确认农民对所承包土地的相应权利，使农民的对土地的承包经营权不受任何形式的侵犯，稳定农民对该权利行使的成本-收益预期，为进一步解决产权残缺问题，提供坚实的基础。

(二)承包权、经营权分离，推动经营权流转

改革开放以后的农地制度变迁产生了家庭联产责任制，集体拥有土地所有权，家庭享有承包经营权，实现了农地所有权与承包经营权这两权的分离，农民可以获得生产经营的农业剩余，对农民的生产积极性起了极大的调动作用，从而促进了农业经济的繁荣发展，为我国占人口多数的农民群众温饱问题的解决立了汗马功劳。然而随着时代的变迁与经济环境的变化，农地制度给农民带来的积极效应正被削弱。一方面，改革开放的逐步进行，使得物价水平明显提高，生产成本日渐上升，但家庭联产承包制下农地规模过小，地块细碎，农民仍多数使用传统的经营工具，生产效率较低，农业生产的产量也有限，并且粮食价格比不上经济作物，价格上涨幅度有限，因而只靠从事农业生产所得的收益并不能满足生产与生活需要。另一方面，城镇建设紧随着改革开放的步伐，对劳动力的需求比较旺盛，有利于农村剩余劳动力向城镇转移，并且农民进城务工所得的收益远远超过农业的剩余收益，因而农民进城务工是全国各地的普遍现象，但这也对农村土地造成了一定问题，一些农村土地由于缺少劳动力耕种而被撂荒。

农地所有权与承包经营权“两权分离”，作为一个伟大的制度实践载入了史册，书写了农村经济辉煌发展的篇章。在新的经济环境下，进一步将承包权、经营权分离，实现“三权分置”，并且，推动经营权流转，将是深化农地制度改革的一大手笔，它所带来的意义非比寻常，可以极大解决我国农地制度设计中的产权残缺问题。我国农地制度备受诟病的便是农民缺乏对所拥有权利的处置权，“三权分置”的实现，可以使农民按照自己的需要与意愿，以转让、出租、抵押等方式处置自己的土地。鉴于我国目前农村剩余劳动力向城市转移的大趋势，推动经营权流转，是保证农民顺利向城镇转移的同时，不浪费国家土地资源的一种合理方式，并且农民在这一过程中，也可以获得相应的收益。更为重要的是，经营权流转不仅顺应了城市化进程，也有利于满足农地规模经营的需要。除了农民自发的进行土地流转，政府对农地股份合作社等规模经营组织形式的建立也应给予指导和支持，可以使这样的规模经营组织形式健康、有序地发展，进而，借由这一组织形式，提高农地经营的劳动分工协作程度，这对于农业经济绩效的提升具有重要意义。

(三)建设和完善农地产权交易市场

在新的经济与社会发展环境下，农地制度需要进一步实现所有权、承包权、经营权分离，才能满足人们对农地产权制度的需求。“三权分置”之后，如何更好地推动经营权流转，是深化农地制度改革过程中实现制度惠民的一个重中之重。在城镇化进程中，农村剩余劳动力向城市转移现象比较显著，他们对于经营权流转的需求较为强烈，农地产权流转的快速、高效展开，可以有效地解决农村剩余劳动力向非农产业转移过程中的撂荒问题，然而，要实现农地产权的自由流动，只靠农民的自发行为，不仅过程缓慢，而且成本较高，并存在交易规范问题。因此，国家这只“看得见的手”需要发挥引导和规范作用，为减少农地产权流转的交易费用，规范农地产权交易行为，国家应主导建设和完善农地产权交易市场。

农地产权交易市场主要是指二级农地产权交易市场，是针对经营权的流转而设立的，目的在于促进农地租赁、转让、入股、抵押等经营权流转方式的高效进行。农地产权交易市场可以有效地降低人们的交易费用，通过一定的交易机制，也可以规范人们的产权交易行为，建立良好的农地产权交易市场秩序。具体来讲，农地产权交易市场可以为产权交易双方提供明确的交易细则和固定的交易场所，供给与需求双方可以大为减少不必要的信息搜寻成本，再加上，农地产权交易市场的建立，除了信息平台的建设和完善，也会有提供相关的配套服务，像价格评估、法律咨询等服务支持，从而，为农地产权交易建立公平与效率兼得的交易环境。

[参考文献]

[1]杰克·奈特.制度与社会冲突[M].上海：上海人民出版社, 2009

[2]李锦宏.制度变迁中的路径依赖——兼论我国农地产权制度的创新[J].农业技术经济,1999(5)：20-23

[3]郑财贵.农地产权制度建设研究[M].成都：西南师范大学出版社,2012

[4]李继刚.中国农地制度变迁：复归抑或常态——一个经济解释[J].经济纵横,2010(4)：652-656

[责任编辑：刘玉梅]

[作者简介]孙京洲(1988-)，山东省莱阳人，哈尔滨商业大学硕士研究生。研究方向：经济思想史与制度变迁理论。

[收稿日期]2016-03-03

[中图分类号]F270

[文献标识码]B