■石文娟

经济新常态背景下如何深化环境审计

■石文娟

改革开放以来，我国经济的高速发展与环境问题的矛盾日益突出，经济新常态的提出，强调经济要持续稳定增长，对环境保护也提出了更高的要求，而环境审计则是保障国家经济社会和环境健康运行的重要抓手，因此本文从经济新常态的内涵出发，分析深化环境审计的作用及难点，并提出解决途径，促进经济社会可持续发展。

经济新常态；环境审计

引言

自审计署成立以来，环境审计伴随着我国经济社会的发展，取得了显著成效，但在经济新常态背景下进一步深化环境审计，审计目标、审计方法、审计评价标准等方面仍需要完善。由于现阶段环境审计主要实施主体是政府，因此根据审计署定义，本文研究的环境审计指审计机关为促进政府实施可持续发展战略，对政府、企事业单位等被审计单位的环境管理以及有关经济活动的真实、合法和效益性所进行的监督、评价和鉴证工作。

一、经济新常态下深化环境审计的必要性

“新常态”一词在宏观经济领域意为危机之后经济恢复的缓慢而痛苦的过程，区别于西方国家，2014年习总书记提出的“新常态”指我国经济发展仍处于重要战略机遇期，要保持战略上的平常心态，从当前我国经济发展的阶段性特征出发适应新常态。

过去30多年我国依靠要素驱动和投资驱动，经济虽然高速增长，但发展模式却是粗放型，既污染了环境，又不具备可持续性。经济新常态特征主要体现在经济发展从高速增长转为中高速增长、经济结构不断优化升级、经济发展动力转向创新。为保证我国经济顺利向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，环境保护势必更加重要。

环境审计作为环境保护的有力工具，着眼国家制定与实施的多项环境保护政策和促进经济增长方式转变的财税政策，把握政策制定、政策协调、政策落实三个重要环节，在掌握企业运营的第一手资料基础上，把微观的具体的项目、资金审计与宏观的政策结合起来，分析及揭示体制机制性问题，提出可行的审计建议，评价相关政策执行效果。因此经济新常态背景下，必须进一步深化环境审计，充分发挥其作用，从而实现我国经济转型过程中的稳定健康发展。

二、经济新常态下深化环境审计的难点

（一）审计目标尚未完全适应生态文明建设要求。

十八届三中全会突出强调了生态文明的制度构建和体制机制创新的重要意义与战略举措，表明经济新常态下经济的发展要融入生态文明理念，做到经济发展与生态保护并重。目前环境审计的总体目标虽然引入“促进生态文明建设”，但是难以体现在审计实践的具体目标中。现阶段环境审计大多集中在水污染防治资金、节能减排专项资金等方面，许多领域还未涉及，如生物多样性、农业面源等。因此，经济新常态下需围绕生态文明建设要求确定审计目标，切实发挥环境审计作用。

（二）审计手段难以满足经济结构优化升级需求。

经济新常态下，经济结构优化升级的主要措施是产业结构由中低端向中高端转换，必然要淘汰落后产能，推动先进制造业等产业发展。判断产业结构是否合理的一个重要标准即是否满足环境保护要求，因此环境审计范围广泛、审计内容专业性较强。目前环境审计仍以传统的审计方法为主，审计人员知识结构的广度与深度也无法匹配其要求，导致审计效率低下、审计质量不高。

（三）审计内容无法覆盖经济新常态的内涵。

经济新常态的核心内涵是经济增长动力由要素驱动、投资驱动转为创新驱动，党的十八大也进一步提出要实施创新驱动发展战略。要推动以科技创新为核心的全面创新，需要政府进一步简政放权，营造竞争公平、资源配置合理的市场环境；需要完善各项体制机制保障经济增长动力多元化；需要加大财政资金、税务政策和金融信贷的支持，推进经济结构转型升级；需要企业加大引进技术和合作技术的研发投入，提高自身竞争力。目前，环境审计内容主要是环保政策的贯彻执行和环保资金征收、管理和使用等，无法涵盖经济新常态的全部内容，这将约束环境审计作用的有效发挥。

（四）审计评价标准与经济发展要求不匹配。

推动各项政策制度的完善，即是经济新常态下深化体制改革的要求，又是环境审计的重要目标。如何评价政策制定的合理性、政策影响力的正负性及政策执行的效益性，需要统一、量化审计评价体系。而现有的环境评价多以财务指标、定性指标为主，不利于及时充分反映环境保护、环境管理中存在的问题，难以评判经济转型升级的效果。

三、经济新常态下深化环境审计的途径

（一）突出重点，明确审计目标。

新常态下经济发展的终极目标是为了满足人民群众日益增长的物质文化需求、全面建成小康社会和构建和谐社会，因此环境审计的总体目标是在经济新常态背景下，促进环境保护体制机制建立和完善、防范环境风险、推进生态文明建设，从而实现社会经济全面、和谐、可持续发展。审计项目立项或确定审计重点时要做好具体目标与总体目标的衔接，主要围绕三个原则：一是可操作性原则，审计目标是开展审计工作的出发点和落脚点，因此审计目标要紧密联系审计实践，结合我国环境保护现状、相关法律法规和审计人员素质等要素，确保设置的审计目标切实可行；二是适应性原则。审计机关要立足当地的实际，评估当地经济社会的阶段性特征、地方党委政府的要求以及人民群众的需求。如我市江北新区作为江苏省首个国家级新区，其职能定位于全国重要的科技创新基地和先进产业基地，我局立足于江北新区高能耗重污染工业企业相对聚集的实际，围绕其未来发展规划，组织实施了江北新区生态环保政策落实情况专项审计调查，助推江北新区生态宜居建设；三是重要性原则。审计要重点关注关系国计民生、涉及环境安全却又管理薄弱的问题，如危险废弃物处置、污水偷排等，要及时发现问题、解决问题，避免发生影响公共安全、人畜健康的环境事故。

（二）创新技术方法，提高审计人员专业胜任能力。

相对于其他类型审计，环境审计由于审计内容的专业性和审计证据的动态性，对审计技术方法和审计人员素质要求较高。一方面审计人员要创新审计方法，综合运用污染源在线监控系统、国土资源综合信息监管平台、地理信息系统等技术手段采集数据，并结合实地调查、综合分析等方法验证数据的真实性，从而揭露违规违法问题。以环保指标完成情况为例，审计人员在利用污染源在线监控系统取得数据的基础上，评估审计风险，必要时抽取个别企业实地观测脱硫前后尾气的脱硫量、脱氮量、SO2含量等数据，查看污水处理流程以及处理后的COD含量，判断该系统是否真实有效运行；另一方面，审计可以借助“外脑”，聘请相关领域的专家作为顾问，必要时可以建立专家库。如我局环保专项审计项目中，外聘环科院院长为顾问，咨询污水处理有关的问题，如污水处理厂的建设的技术要求、运转所需的能耗、污泥处理等专业知识，从而确保审计质量。同时加强环境审计人员培训，建立和完善与环保、财政、发改委、经信委等主管部门的联系机制，系统、全面、及时地了解和收集环境保护方面最新的政策、动态、数据等信息，针对特定项目可以邀请上述单位的专家开展专题讲座，提高审计人员专业胜任能力。

（三）构建同环境审计相适应的整体工作格局。

经济新常态下，需要在财政、金融、经济责任、企业等各项审计中，都结合项目情况和特点确定环境审计的内容与重点，开展环境审计工作，即构建环境审计与其他专业审计相结合、相协调的整体工作格局。

1.与财政审计结合。

环保财政资金投入与支出的总体情况及分配、管理、使用情况是环境审计的主线。近年来，各级财政安排的关于环保的专项资金逐步增多，资金规模不断扩大，对加快淘汰落后产能、鼓励技术创新、促进环保目标完成、推动经济发展方式转变等都起到了积极作用。因此环境审计要结合财政审计，关注资金管理的科学性、投入方式的多样性、资金使用的效益性等内容，提高环保专项资金分配使用的科学性和有效性。

2.与金融审计结合。

2007年，国家环保局、中国人民银行以及银监会就联合发布《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，在业内被称为“绿色信贷”的开端。此后几年，中国人民银行和银监会又屡次颁发指导文件，将环保行业的信贷表现作为银行机构评级的重要内容。结合金融审计，环境审计关注银行贷款的投向及用途，关注“绿色信贷”政策执行情况，揭露其违背国家环保和产业政策、支持“两高”和产能过剩行业导致资源浪费和环境污染等问题，引导资金进入“节能环保”产业，实现经济新常态下“优结构”的战略目标。

3.与经济责任审计结合。

地方党政主要领导干部作为本行政区域环境保护第一责任人，环保目标已纳入干部考核体系，2014年出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》明确将生态环境保护纳入经济责任审计内容。因此，经济责任审计中融入环境审计内容，要重点关注环保目标责任落实情况、环保政策制度落实情况、环保项目的建设管理情况和环保资金的使用管理情况等，从而推进地方政府重视环境建设，促进领导干部改变以往唯GDP政绩观、树立绿色政绩观，为地方的可持续发展打下良好基础。

4.与企业审计结合。

从总体上看，我国的产业还处于国际产业链的低端，三大产业发展不协调、农业基础薄弱、工业大而不强、服务业发展滞后、部分行业产能过剩。结合企业审计，环境审计主要围绕国家关于加快产业结构优化升级、提升持续发展水平、增强企业这个市场主体动力与活力的政策措施开展工作，重点关注企业贯彻落实国家加快产业结构优化升级如十大产业调整和振兴规划、环保等一系列宏观经济政策情况，促进企业淘汰落后产能、加强创新，提高竞争力，实现经济增长动力的转换。

（四）建立评价指标体系，完善审计评价标准。

环境评价体系主要包括生态质量、污染控制、环境治理的绩效性、环境项目的经济效益、社会效益和生态效益等方面。构建评价体系要遵循可持续发展理念，着重把握如下原则：一是全面性，综合考虑审计对象的资金投入、管理水平和运营能力，兼顾不同层次评价依据，多角度进行分析评价；二是科学性，尊重客观规律，结合定性指标与定量指标综合分析，以评价生态效益为例，定性指标如管理机构设置合理性、公众满意度等，可以通过确立合理权重将其纳入评价体系，从而量化环境保护带来的生态效益；三是比较性，审计评价应结合同行业、同地区、历史水平、相比较的有关经济、技术指标等参数予以分析评价。如节能减排审计项目中，通过比较不同时期、不同地区单位GDP能耗、化学需氧量（COD）等指标评价节能减排任务完成情况；四是适应性，财政环保资金安排要与经济发展水平相适应，支出结构要符合市场经济和公共财政要求，满足社会公众的需要，因此环境评价体系指标设置要适应不同区域发展实际，体现出成本效益要求。总之，只有审计评价做到实事求是、客观公正，才能提出切实可行的建议，从而解决环境污染问题，推进经济发展转变和经济结构调整，实现经济社会全面持续可发展。

［1］刘家义.认真履行审计监督职责促进经济发展方式转变［N］.光明日报，2010.

［2］黄道国.关于深化资源环境审计工作的思考［J］.中国审计，2009，（4）.

［3］陈建平，董国金.关于强化资源环境审计监督的思考［J］.审计与理财，2012，（3）.

（作者单位：南京市审计局）