田贞浩，史艳梅

（黑龙江科技大学管理学院，哈尔滨150027）



土地利用总体规划实施评价研究

田贞浩，史艳梅

（黑龙江科技大学管理学院，哈尔滨150027）

摘要：土地利用总体规划是使土地资源得到合理分配的基本依据，在保证土地资源科学合理发展实践中起着至关重要的作用。其是否得到很好的实施直接影响到未来土地资源是否能得到可持续利用以及国民经济是否能够依托土地资源长久发展。以国家土地利用总体规划实施评价体制的政策思想为基础，依托现有理论成果，总结现行土地利用总体规划实施评价的主要做法，剖析目前土地利用总体规划实施评价学术研究与客观实践中凸显的主要问题，给出完善土地利用总体规划实施评价的对策。

关键词：土地利用总体规划；实施评价；问题；对策

一、土地利用总体规划基本概念

土地利用总体规划是指人民政府依照法律规定在一定规划区域内，根据国民经济和社会发展规划、土地供给能力以及各项建设对土地的需要，确定和调整土地利用结构、用地布局的总体战略部署。［1］而土地利用总体规划实施评价是指主体收集资料、制定评价的指标体系和技术路线，对实施的情况进行剖析和评估。

国外对土地利用规划的理论与方法研究起步较早，已经形成了较为完备的理论和技术支撑体系，对土地利用规划实施评价也展开了较为充分的研究。E Talen认为规划实施评价主要考虑规划实施的结果是否满足规划的预期目标；［2］Patsy Healey认为规划实施评价应该将研究的重点放在规划实施过程的机制上；［3］Alexander选取了政策、程序和规划3类评价因子，构建了PPIP评价模型，最终确定各因素对规划的影响程度（消极、中性和积极）。［4］我国正式提出对其实行评价的要求是在2004年，之后国内也进行了诸多的探索，然而迄今为止学术界并未就土地利用总体规划实施评价体系达成统一的口径，而是不同的学者依据自身的见解选取不同的研究方法以及不同的指标体系来对我国土地利用总体规划的实施进行评价研究。

二、现行土地利用总体规划实施评价的主要做法

目前就其进行评价的研究国内主要侧重于选取研究方法和建立指标体系，而对其进行评价的主要做法概括起来是政府部门提供规划实施过程的相关基本资料，而专家和学者主要负责规划实施评价的方法和技术路线，对规划实施的情况进行分析和评价，然后主要针对其过程或者其结果进行评价，很少把两者联系起来进行评价。其中笔者对常见的研究方法，指标体系，评价标准加以总结，如下图所示。

三、现行土地利用总体规划实施评价中存在的主要问题

（一）评价主体非独立

目前中国该方面的研究大都将目光锁定在评价方法和评价指标体系上而很少关注评价主体这一方面。现行的评价主体一般是由高校里的专家、学者和政府机关组成。政府机关主要提供规划实施过程的相关基础数据，而专家和学者主要提供实施评价的方法和技术路线。不难看出这极易造成评价主体的非独立，同时又由于缺少第三方的监督，就使得实施评价质量差强人意。确保其评价存在的意义，就要使得评价主体独立，考虑利益相关群体相分离的体制模式，引入公众参与且引入第三方监督从而确保评价质量。

（二）评价类型差异较大

目前国内学者对其评价的类型尚未形成统一标准。从已有研究成果来看主要侧重于行政等级的划分和评价流程的划分，行政等级的划分为县级、市级、省级和全国土地利用总体规划实施评价；规划实施流程的划分为规划实施之前、规划实施过程、规划实施结果的评价这三类。

（三）评价指标体系不规范

由于我国对此开展的研究起步较晚再加上不同的学者有不同的见解，至此尚未形成统一的评价指标体系，评价指标体系还不规范。例如：黄忠杰的研究中，选取了十个经济评价指标，十个社会评价指标和七个生态评价指标。［5］晏晓红在研究中，选取了38个评价指标。［6］周雪芹在研究中，构建了22个评价指标。［7］以什么样的标准，建立这一指标的目的何在，为什么要建立这一指标，这些问题的解决是规范指标体系的依据。

（四）评价方法不完善

国内学者对土地利用总体规划实施评价研究主要是采用对比分析的方法。这种方法的好处是能直观地把规划中存在的问题表现出来。但是这种方法也有不足的地方，由于土地利用总体规划是一个复杂的系统，其各指标间的关联是相互影响的，单一的评价方法是不能很好说明评价的问题。在构建评价模型和方法的过程中，其评价方法还处于不断的探讨中，例如：武汉大学的吴秀提出模糊综合评判的评价方法，武汉大学的晏晓红将效用函数运用综合评价模型中，广西大学的黄海清将灰色综合评价方法运用到土地利用总体规划实施评价中等。这些评价方法虽然能进行综合的多项指标评价，但是在处理不确定的信息评价中还存在不足。同时随着计算机网络技术的发展和成熟，3S技术在土地管理方面的重要性也日益突显，其有助于提高土地利用总体规划实施评价的质量。然而难以收集的空间数据再加上缺乏相应的高技术管理人员，制约了3S技术在土地利用总体规划实施评价的发展。

（五）评价数据难以收集

比较科学的对土地利用总体规划的实施进行评价，一般都需要对其进行定量和定性的分析。而定量分析质量好坏的保证主要是靠规划区域内对实施情况数据的收集，数据的真实、全面、有价值是规划实施评价工作的关键的内容。在我国，由于国土统计部门对基础评价数据收集的欠缺、统计经费的紧缺和制度的缺陷，这些直接影响了规划实施评价数据的收集的全面性和客观性。

四、完善土地利用总体规划实施评价的对策建议

（一）鼓励公众参与，强化评价主体的独立性

当前大都是政府或其委托的中介机构对其进行评价，缺少公众参与以及第三方的监督，这种模式弱化了实施评估主体的独立性，使得评估质量难以保证。鉴于此，需明确组织主体和执行主体以及确定各自的职责并严格履行，加强公众参与，引入第三方监督机制。此外，这需要较高的专业性技术，应严格审查评价主体的资质以及加强考核评价主体的专业技能。

（二）完善评价方法以及评级指标体系，着眼3S技术的开发和利用

由于评价对象的特点不尽相同，需根据实际情况确定必选与非必选指标，构建科学化、合理化的评价指标体系的同时积极完善评价指标体系，使评价工作走向规范化。同时由于其评价方法尚未有统一标准且评价方法尚未完善，而方法直接影响着结果，故应积极完善评价方法。同时3S技术的快速发展使得土地资源管理愈来愈科学合理，着重于评价方法和评价指标体系的同时也应着眼3S技术的开发和利用，从而提高实施评价的空间审核能力。

（三）健全土地利用总体规划实施评价的运行机制

这一评价的过程主要包含评价的目的、内容、方法等，不难发现其是一个复杂的运行过程，要想确保这一评价的正常运转，就必须要建立健全土地利用总体规划实施评价的运行机制，这要求一方面要确定合理规划的制定者、评价主体和监督者，另一方面要对制定者、评价主体和监督者进行行为目的上的有效引导。制定者的主要目的是实现规划最大效益化，评价主体是对规划实施的公正性进行判断，监督者是对规划实施信息的有效反馈。这三者之间的关系可以通过国家建立相应的协调部门进行职能分配。

（四）建立健全规划实施的动态监测、评价与管理体系

中国的这一评价的目的是为下次规划编制提供参照，而不够重视本次规划编制中所反映出来的问题和原因。现代技术的层出不穷给规划技术的发展带来了机遇，尤其是随着3S技术在土地资源管理方面的快速发展使得空间数据的收集、剖析以及管理变得愈加方便。这一评价应延伸其时点，从以往的固定性评价延伸为面面俱到的进程化评价，强化这一过程的动态监测，切实分析当中出现问题的本质原因，建立健全规划实施的动态监测、评价与管理体系，从而降低这一评价的被动性，增强其主动性以及提高规划编制以及实施的程度，保障土地资源科学、有效、合理和可持续的利用。

（五）加强土地利用总体规划实施评价的宣传工作

土地利用总体规划实施评价并不是一项简单的工作，其也不仅仅是单靠政府部门的力量就能做好，必须要充分利用社会的作用，为其提供从数据到监督到反馈等一系列的支持。鉴于此，在健全自身的体系之外也要建立健全外界的服务，而这又需要加强宣传工作。主要任务为：其一，使“土地利用总体规划实施评价并不仅仅是政府的行为”这一理念深入人心，这样不仅可以加强公众参与而且可以刺激第三方监督的快速形成；其二，广泛运用信息传播媒介，例如网络、报纸、广播等及时的将实施评价中出现的问题公诸于众，这样不仅可以强化社会的监督作用，而且可以引起政府部门的重视并及时加以解决。通过加强这一评价的宣传工作可以平衡各个方面的利益并从侧面保证这一评价的质量。

参考文献：

［1］王万茂，韩桐魁.土地管理学总论［M］.北京：中国农业出版社，2007：204-223.

［2］Talen，Emily.After the Plans：Methods toevaluate implementation Success of Plans［J］.Journal of Planning Education Research，1996，16：79-91.

［3］ Patsy Healey.Researching Planning Practice［J］.Town Planning Review，1991，62（4）：24-30.

［4］ERAlexander，AFaludi.PlanningandPlan Implementation：Notesonevaluationcriteria［J］. Environment and Planning B Planning and Design.1989，16：16-72.

［5］黄中杰.土地利用总体规划实施评价研究-以成都市为例［D］.成都：四川师范大学，2005.

［6］晏晓红.土地利用总体规划实施评价研究-以武汉市黄破区为例［D］.武汉：武汉大学，2005.

［7］周雪芹.县级土地利用总体规划实施评价研究［D］.成都：西南大学，2007.

［责任编辑：纪姿含］

中图分类号：F301.2

文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）07-0134-02

收稿日期：2016-05-05

基金项目：黑龙江科技大学大学生科研立项（YJS2015007）

作者简介：田贞浩（1900-），男，河南漯河人，硕士研究生，研究方向：土地资源管理；史艳梅（1987-），女，山东菏泽人，硕士研究生，研究方向：土地资源管理。