李程伟

【摘要】超大城市流动人口治理面临新挑战，尤以北京为典型。建议应把握外来人口“向心式流动”形态，确立“融解”与“疏解”并举的基本思路，扭转城市发展空间格局，研判和预防疏解政策的非预期后果，探索社区包容性治理新方式。

【关键词】流动人口 疏解政策 包容性治理 【中图分类号】C913 【文献标识码】A

超大城市集成了巨量的现代物质技术要素和人文社会要素，既是人类文明发展成果的集中体现，也在相当程度上考验着管理者的智慧与治理水平。经过改革开放三十余年的发展，北京现已成为集政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心等功能于一体的超大城市，然而“大城市病”也愈益凸显，流动人口治理面临新挑战。2015年，中央和北京市委先后出台政策，提出要有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构。

作为首都，北京市历来重视流动人口服务与管理，近年来更是从就业、居住、教育和生活等在城市空间中的行为规制入手，综合采取“以业控人、以房管人、以学控人、以证管人”的政策手段，着力控制流动人口的增长速度和总量，以求取得疏解效果。为了定量了解疏解效果，中国政法大学和零点有数集团联合课题组于2016年上半年，选取朝阳、海淀、昌平、丰台四个流动人口较多的典型区进行抽样调查，调查地点以流动人口聚集的城中村、批发或零售市场为主，回收有效问卷1348份。该次调查的发现及所引发的思考，对于转型期各超大城市的流动人口治理具有一定的启发及参考价值。

调查发现，在现有政策力度下，流动人口留居意愿依然高企，疏解局面艰难，“以业控人”效果优于“以房管人”

课题组通过对调查问卷进行统计分析，总的发现是：在现有政策力度下，流动人口留居意愿依然高企，疏解局面艰难。在对流动人口总体的调查中，对于未来三年的打算，54.3%选择“一直留在北京”，20.3%将“视情况而定”，打算回老家或去其他城市发展的合计25.5%。其中，在批发零售市场工作的流动人口留京意愿最高，达到61.3%（21.7%持观望态度），在公司或机关事业单位工作的留京意愿为58.4%，其余服务业从业人口及无业人口留京意愿在50%-55%之间。调查发现虽然留京意愿与收入水平存在一定正相关关系（月均收入在5001-7000元的留京意愿比例接近60%），但月均收入在2000元及以下的低收入困难人口留京意愿亦达到45%（这部分人口约占整个流动人口的1/5）。考虑到他们的艰难谋生状况，这一比例实际上并不低。

调查还发现，“以业控人”效果优于“以房管人”。在当前市场疏解和小门店整治政策下，有两到三成的直接从业人口因受到冲击较大，拟选择离开北京。如果市场搬迁，28.2%的从业流动人口选择离开；如严格施行小门店整治，20.8%的从业流动人口选择撤离。如果严格执行“以房管人”政策，拆除违章建筑、取缔一切违规出租行为，也仅有13.1%的普通流动人口选择离开，19.3%的人视情况而定，高达67.6%的人群明确表示将继续留在北京。

就年龄而言，16-55岁的中青年流动人口留京意愿普遍较高，比例达到55%以上。其中，36-45岁的比例最高，达到62.2%；26-35岁的选择留京的比例为48.1%，低于前者约14个百分点。主要原因是其子女正处于或即将进入义务教育阶段，受“以学控人”政策影响而难以在京接受正规教育。

实地访谈和定性调查还发现，持观望态度或暂时拿不定主意的那部分人口，即使返回老家或去其他地方发展，在工作生活遇到困难或在严控政策稍有间歇的情况下，再行返京的可能性也比较大；有些干脆就在北京“打游击”，以拖待变。

要合理把握外来人口“向心式流动”形态，确立“融解”与“疏解”并举基本思路

尽管经过三十余年的快速发展，中国现已成为世界第二大经济体，但从发展阶段和人均水平来看，仍然是当今世界上最大的发展中国家，北京仍然是最大发展中国家的首都。地域之间、地区之间、城市之间发展不均衡的程度大，京沪深等超大城市的“首位度”高，对流动人口的吸引力大。从全国范围来看，以户籍所标定的人口流动，呈现出典型的“向心式”流动形态，各地区和各城市之间“网络式”和均衡化的人口流动格局远未达成，且尚需一段艰难的时日。对此有合理的认知，是正确制定和出台流动人口政策的前提。

要确立“融”“疏”并举的基本思路。如果从黑龙江瑷珲至云南腾冲作一倾斜约45°的直线，可把全国分为两大部分：线之东南占全部国土面积约四成，却居住着全部人口的九成五左右，此即为人口地理学上的“胡焕庸线”。自1935年提出至今，这一人口分布格局基本保持稳定，其同时也是我国的自然生态分界线。我们实现民族复兴中国梦，就需要在这约四成的国土上把绝大部分人口实现城市化，这是中国城市化面临的最大国情和最大挑战。13亿多人口的大国出现若干个几千万、上亿的城市群（都市圈），发展出若干个两三千万的超大城市，是合乎事物发展规律的。学习建设、治理和运行这些超大城市及其城市群，是人类发展史上所不曾有过的难题。由此角度则可看出，超大城市的流动人口治理需要超越城市本位，摒弃单一疏解的思路，而应着力在“融解”与“疏解”辩证施策上见智慧和下功夫。

扭转城市发展空间格局，研判和预防疏解政策非预期后果，探索社区包容性治理新方式

扭转城市发展的空间格局。当前北京所产生的人口密度高、交通拥堵、环境恶化、资源紧张等问题，不能过于单一地归因到流动人口规模上。如此体量的超大城市，在空间发展形态上如果依然是“摊大饼”和“放射状”，交通不可能不拥堵。若在京津冀协同发展乃至国家统筹的战略格局下，首都城市发展的空间形态逐步地转型到“组团式”、“多中心”的轨道上，“大城市病”的问题有望逐步得到缓解。

积极研判和预防政策非预期后果。当今中国正在经历深刻的社会大转型，包括北京在内的各超大城市并非处于社会的孤岛之中，其流动人口治理政策往往关涉全局，旁及其他，对其非预期后果需有较为充分的研判和预防。例如，“以学管人”政策可能导致部分学龄儿童不得不与父母分离而成为留守儿童，或者滞留北京难以接受正规的义务教育，而诱发社会问题。再有，“城中村”的拆除，有可能将城里打工的农民工及其二代三代子女置于“农村回不去、城市不落脚”的“流民”境地。因此，从全局出发，逐步消除制度壁垒，使其按一定比例在城市安定下来，的确事关社会稳定大局。眼下的中国城市发展，要环境要秩序，但更要生活包容。在流动人口治理问题上如若缺失包容，缺失全局，缺失风险意识，“按下葫芦浮起瓢”的现象将始终无法避免，最终会否导致社会风险爆发亦未可知。

探索社区包容性治理新方式。包括人力在内的资源于流动之中实现配置，并且在现阶段向比较收益更高的超大城市和大城市流动，乃是市场经济自身规律使然，对此施以刚性的人口控制政策并不能奏效，这已为事实所证明。2016年10月1日起北京实行居住证制度，但鉴于群租房管治更严、“城中村”逐步消失等原因，仅是提供合法稳定住所（拥有未来可以在本市居住6个月以上的住所）证明这一条，就会使许多流动人口无法按规定办证。可以预计，居住证制度实行后，流动人口办证率低、基础信息难掌握、基层管理有盲区的问题将凸显。对此，建议从流动人口治理的现实出发，在其居住生活较为集中的社区，探索包容性治理的新方式。例如，可以吸收有一定居住年限且综合素质好的外来人员，加入流动人口管理队伍、社区社会组织，乃至社区自治组织；社区服务设施及项目也一定程度地向流动人口开放；社区论坛、议事、决策和事务治理等鼓励流动人口参加，等等。总之，要充分发挥基层社区的作用，不断增强社区的社会融合性和城市的社会亲和性，从而使流动人口治理在超大城市真正落地。

（作者为中国政法大学教授）

【参考文献】

①《政治局会议审议通过<京津冀协同发展规划纲要>》，新华网，2015年4月30日。

责编/杨鹏峰 贾娜