寇佳丽

2016年7月28日，交通部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《办法》），社会舆论欢呼网约车终于迎来了合法身份。就在这个当口，北京、上海、深圳等多地赶在《办法》正式实施前纷纷出台了各自的网络预约出租汽车经营服务管理实施细则或规定的征求意见稿（以下简称《意见稿》），其中不仅增加了对网约车排量、轴距、驾驶人员户籍等多项新规定，北京等城市甚至提出了“本地车、本地人”的要求，令公众此前的兴奋荡然无存。

新政并不违反上位法

对于各地网约车新政的讨论，主要呈现两个方向：调侃类型和认真严肃类型。诸多意见稿发布不足满月，不少网友迅速发现单身青年结交好友的新途径：乘坐网约车。只要对方开网约车，就能证明是拥有不错车辆的都市本地人，算得上优秀，简直把相亲都比了下去。

当然，这也只是玩笑。回头看，对《意见稿》最为严厉的评论，应该是“违反上位法”了。该观点认为，各地对网约车驾驶员设定“本市常住人口”或“户籍”要求，涉嫌违反我国宪法中关于公民劳动权利和义务的规定。

“一项新规范或法律出台，它是否违反上位法，需要寻根溯源，直接拿宪法做判断，并不符合国内的法律现状”，盈科律师事务所股权合伙人叶庚清在接受《经济》记者采访时这样说。

依照《办法》的第四十条规定，北京、上海等地制定新政的依据是它本身，换言之，《办法》是各地意见稿的上位法。而《办法》已经明确指出，各地方城市可以因地制宜，制定符合自己的网约车规范，就算地方新政提高了网约车准入门槛，也不属于违反《办法》的行为。

此外，在《办法》之前，国务院还出台了《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。“《指导意见》是一些非常原则性的规定，几乎没有具体要求，它在第四部分提到网约车的发展问题，指导核心是要去规范这个行业”，叶庚清强调说。

这样一来，各地网约车新政都没有违反作为其上位法的《办法》和《指导意见》。那违反宪法的说法又该作何解释呢？

根据立法法的相关规定，我国法律法规层级由高到低，包括全国人大及其常委会制定的基本法律及解释、国务院制定的行政法规、地方人大制定的地方性法规、国务院各部委制定的规章及省级政府制定的规章。

“法律的效力层级非常明确，如果《意见稿》并不违反《办法》和《指导意见》，那这两者是否违反它们的上位法，从而是否可以追溯到与宪法之间的效力问题，就需要更加深入的讨论了”，叶庚清这样解释。

不过可以肯定，如果向上溯源最终可以确定北京、上海等地《意见稿》与上位规范存在冲突，新政无疑应该被撤销。反过来，当意见稿并不存在违法问题的时候，剩下的争论焦点就集中在新政是否符合情理了。

监管部门多层考虑

在一些分析人士看来，国庆节后陆续出台的新政，实际上包含了管理部门的很多思虑。

移动互联网资深分析师马继华在接受《经济》记者采访时指出，一项政策出台，大众往往会因为其中一些不太令人满意的内容倍感失望，“从而放大这种失落感”，可是如果深究，讨论两年才有结果的《办法》和随后出现的《意见稿》，几乎每项要求都有背后的逻辑和缘由。

“对于车型的限制应该得到理解，毕竟是运营车辆，它在路上的时间远超过自用车，上路安全才对乘客有保障。况且如果网约车真能挣钱，投入20来万买辆车，也很正常。至于学历，北京的《意见稿》只不过做出了完成九年义务教育的要求，这在当下社会看来，基本上不是问题，”马继华这样说。

如此分析，冲突再一次回到了“户籍限制”的问题上。

“京人京车”自从公布以来，惹了不少口水战。可是细想北京近些年来在各方面的政策导向，要理解这点也不难。马继华指出，中国国内几个大城市，以北京、上海最为明显，只要是稀缺资源，都通过户籍这个门槛加以限制，比如购车买房。

户籍限制可以“一箭多雕”。他认为，从前网约车没有限制又比较赚钱，很容易吸引外地人到京、沪谋生，无形中增加了城市管理压力，而随着大城市对本地人口的限制，对这部分人员数量的压缩或许是新政没说出来的理由之一。

此外，以北京为代表的特大城市制定政策时通常有一个明显倾向，那就是“本地人乐意做且赚钱的工作，监管层更希望把机会留给当地人”，马继华解释说，“你看低端服务业，比如保洁保姆，当地人不愿意去从事的一些行业，就非常开放，尤其春节期间，广告做得铺天盖地，以此拉拢外地人来京”。可是众所周知，北京限制低端产业的话题已经讨论了很多年，却几乎没体现在上述领域。

他同时指出，户籍限制也会提升网约车的服务质量，毕竟当地人更熟悉本地路线，如果运营车驾驶员不认路，对乘客来说也是比较尴尬的事情。另外，类似北京这样实行限号出行的城市，网约车的繁荣发展确实导致限号出行政策的效果大打折扣。

有一些支持新政的观点还指出《意见稿》将会提供更加公平合理的竞争环境。这种说法认为，从前网约车自由定价是对消费者的剥削。可是作为消费者，大多数人使用网络约车的时候，考虑更多的是时间效率还是打车费用呢？

“我出门会提前约车，因为不希望开会、上班迟到，如果时间宽裕，完全可以去搭乘公交或者地铁”，经常使用网约车、在北京西城区工作的王小姐这样告诉《经济》记者。她认为，任何一个城市拥有的都是一整套交通体系，网约车只是其中一部分，如果乘客不反对，价格应该可以由双方自由协商。

出租车司机不买账

当绝大多数人都认为网约车新政偏袒出租车行业的时候，出租车司机又是怎么想的呢？

“我们对这个完全失去信心，政府真要想管，早就动手了，不至于等这么久，滴滴打车刚刚出现的时候，就没有合法身份，网约车不是一样照开不误”，从事出租车行业15年之久的胡燕军这样说。

接受《经济》记者采访的时候，胡燕军正在查看滴滴打车软件的约车信息。既然对网约车如此不满，为什么还要使用对方的软件呢？

“不用更吃亏啊，现在哪里还会有人站在路边招手打车，大家都用软件叫车，即便我也用，每天还是比以前少挣几百”，他抱怨道。在胡燕军看来，网约车最不公平的地方在于自由定价，既然都是运营车辆，为什么出租车要受到价格限制而网约车没有，这是他和同行想不通的。在他们看来，监管层本该一视同仁，或者约束网约车，或者出租车司机也享受自由定价的待遇。

胡燕军毫不掩饰对新政的不信任。他表示，现在的《意见稿》只不过是为了缓和网约车与出租车之间的紧张氛围，毕竟发生过一些不愉快的群体事件，真正落实的时候肯定做不好，“睁一只眼闭一只眼的，有什么用”。

不得不说，网约车新政还只是征求意见阶段，就已经遇到了不可破解的难题：出租车司机不信任，网约车司机不满意。

中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍教授告诉《经济》记者，多次田野调查显示，新政落实后，一些城市的网约车司机会重新回归“开黑车”状态，因为原本不少网约车司机就是开黑车的。

“现在城镇化扩张特别快，一些大城市有不少卫星城，很多新建好的小区没有特别合适的公交和地铁，人们选择网约车或者出租车可能也出于无奈”，朱巍这样说。可是新政一旦落实，“打车难、打车贵”的问题会变得更加明显，而承担这种不便利后果的是民众。

“看上去，各地网约车新政似乎是想要营造一个更加公平的环境，让网约车和出租车之间没有竞争，因此用管理出租车的理念管理网约车，可是作为新生事物，网约车应该有自己的发展路线，你不能把一个新的事物拉回旧的起点来对待，世界是发展向前的。”

马继华则特别指出，我国交通部直到现在也没有将网约车行业认定为共享经济的典型或者一部分，而户籍限制最终从《意见稿》中删掉的可能性并不大。他的观点似乎印证了胡燕军的话，“等到政策落实后，应该对现在的网约车行业有所收紧但也不会百分百执行，不然网约车简直没有活路，何况互联网企业参与的领域往往‘水很深，监管部门也不是完全毫无顾忌”。