佘建明 徐立春



海关史

中国近代海关机构人员编制管理的分析及启示

佘建明 徐立春*

中国近代海关机构人员编制管理是外籍税务司依据列强与中国签订的不平等条约而施行，其引入西方已步入资本主义发展阶段的管理思想和制度，具有科学性和合理性。本文对近代海关机构人员编制管理的历史沿革及其特点进行分析，认为近代海关机构设置划一精干，人员配置节约，注重行政成本与效益，这些对当今海关工作尤其机构人事改革有一定借鉴作用。

中国近代海关；海关机构；海关人员编制；海关人事管理

中国近代海关的管理是在西方列强与中国政府签订不平等条约基础上，由外籍税务司主导而实施，具有半殖民地半封建性性质，但由于引入西方已步入资本主义发展阶段的管理思想和制度，相比当时中国封建式管理，具有时代的进步性。其中，机构设置的划一、精干，人员配置的节约，讲求成本与效益，体现出管理的科学性和合理性。对其进行梳理分析对当前海关推进的改革，尤其机构和人事改革具有启迪意义。

一、机构和人员编制管理的历史沿革

从1854年江海关税务管理委员会接管江海关关税征收权成为第一个洋关，到1949年国民党政府败退台湾，近代海关机构和人员编制管理在中国大陆持续、完整地存在了近百年，经过了开始、增编、缩编、扩编、结束的发展过程。

(一)机构设置

近代海关机构有两部分，作为指挥决策首脑机关的总税务司署和分散在各地具体执行的海关。总税务司署的设立和各地开埠设关属于政府事权，其内设机构配置系总税务司管理范畴，后期尽管政府当局设立外务部、关务署加强对海关控制，对其下设机构有一定程度的干预，但总税务司署和各地海关的下属机构职能、设置规模等，主要仍由总税务司自行管理。

1.总税务司署。按照赫德1861年6月和总理衙门大臣会面提出的编制人员和薪俸预算，总税务司署仅有数人，规模很小。1865年冬，总税务司署搬迁至北京，有总税务司、总理文案兼稽核文案和汉文文案税务司以及几个写字人员。*[英]魏尔特：《赫德与中国海关》(上)，厦门大学出版社1993年版，第380页。1868年总税务司署设立船钞部。1871年海务税务司裁撤，改巡查司为巡工司，船钞部由设于口岸的总营造司和南北段巡工司共同管理。1873年10月合并江海关的印书房和表报处，组成造册处。1874年设立中国海关总税务司署驻伦敦办事处。19世纪70年代中期后，船钞部门逐步形成灯塔处、营造司(处)和理船厅，*文松：《近代海关内部业务分工结构及衍变述略》，《北京联合大学学报(人文社会科学版)》2005年第2期。这些机构的人员分别属于江海关、厦门等关编制，归各口洋关税务司管理，总税务司署授权总营造司(巡工司)管理全国相关海务事务。*19世纪70年代中期后，船钞部门不属总税务司署编制，而是被授权管理一说不仅从《海关职员录》得到反映，还从(英)魏尔特著《赫德与中国海关》(上册)407、428页的记述得到佐证，抄录如下：“人们很快认识到，在公共利益方面，巡工司作为技术专家，对整个理船厅事务监督的必要性。海关总署不时会发布一些特别命令，使他能够实施这种监督。……一切与船钞有关的技术问题信件，都必须由巡工司提交给总税务司。”“上海的理船厅毕士璧将来不单是上海的理船厅，还要兼任巡查司。”19世纪90年代，总税务司署增设管理同文馆的教习部门和管理邮政的邮政总办。至清末，除同文馆并入京师大学堂、邮传部接管邮政事务，署内原负责管理的教习部和邮政总办被撤销，其它机构未有大的变动。中华民国成立后，总税务司署所属机构改用新称，内设机构有较大变化，开始设5科2处，即总务、机要、汉文、会计、铨叙科和造册处、驻外(伦敦)办事处，随着形势发展和需要，总税务司署增设税则科、缉私科、产业(工务、营造)处及留京办事处等，造册处更名为统计科。1941年12月，太平洋战争爆发，日军占领上海租界接管海关，国民政府在重庆另成立总税务司署，先只设总务、财务、审核、人事和查缉五个科，后增加海务科、统计科、秘书室等。1949年，总税务司署设总务科、秘书科、机要秘书科、人事科、财务科、计核科、查缉科、审榷科、海务科、统计科、视察室及员工福利委员会等。*姚永超、王晓刚：《中国海关史十六讲》，复旦大学出版社2014年版，第102页。

2.各地海关。第二次鸦片战争后，上海形成的外国人帮办税务的洋关体制扩展至其他通商口岸。1896～1910年，洋关先兼办邮政，大规模增设所辖的邮政局，后向邮传部移交，共移交邮政各类机构4800余所。至清末，全国共设有洋关46处。*姚永超、王晓刚：《中国海关史十六讲》，复旦大学出版社2014年版，第80页。遍布沿海、沿边、沿江等通商口岸，形成全国性的管理规模。民国时期海关机构随着沿海、沿江、内陆边境开放而有新的调整和变动。1934年，全国海关共计有49处。*陈诗启：《中国近代海关史(民国)》，人民出版社 1999年版，第281页。1941年12月，汪伪“总税务署”成立，掌控沦陷区海关，国民政府管辖海关大为减少。至1942年底，全国计有重庆、万县、沙市、洛阳、西安等17个海关和绥远等3个分关。*姚永超、王晓刚 ：《中国海关史十六讲》，复旦大学出版社2014年版，第82页。1945年8月抗战胜利后，总税务司派员分赴各地接收原有海关，并按关务署要求裁撤非沿海口岸及边境要隘的海关，至1949年10月，全国共有津海、东海、胶海、重庆、江汉、金陵、江海、瓯海、闽海、厦门、台南、台北、潮海、粤海、九龙、拱北、江门、雷州、北海、龙州、昆明、腾冲、新疆23个海关，114个分支关所。*姚永超、王晓刚 ：《中国海关史十六讲》，复旦大学出版社2014年版，第82页。

各地洋关早期没有完整的办事机构，仅配备有税务司、副税务司、帮办写字、钤字手、通事、书办、差役、水手等办事人员。19世纪60年代末，洋关税务部门划分为内班、外班，部分业务量大的洋关设理船厅(属船钞部门)。70年代末，部分洋关开始设置机构，如厦门关于1877年设有大公事房、账房、总结房、洋文文案房、汉文文案等机构。1903年间，改设总务课、秘书课、会计课、总结课、造册课、常关分遣课、进口台、出口台。*陈诗启：《中国近代海关史(晚清)》，人民出版社 1993年版，第181页。1915年，北洋政府对海关机构设置作出规定：各地海关一般设总务、秘书、会计、统计、监查、验查6个机构。前4个机构为内班，以洋员帮办为首领；后2个机构为外班，以总巡(洋员)为首领。1917年后，各地海关内设机构逐渐完善。因业务量不同，各关内设机构亦有所不同。江海关地处上海，货物进出口量大，处理事务多，江海关内设机构有大写台、验单台、进口台、内地单台、结关台、出口台、存票台、管洋药暨关栈事务所、派司台、发存票处、码头捐台等11个部门，而处于内地的江汉关内设机构则较为简单，只设公事房、管理洋药发存票处、贸易总册处、账房和茶叶台5个部门。*陈诗启：《中国近代海关史(民国)》，人民出版社 1999年版，第31页。1948年，总税务司署奉关务署令调整各地海关内设机构。如江海关内设机构分7课，即总务课、秘书课、会计课、验估课、缉私课、稽查课及港务课。*姚永超、王晓刚：《中国海关史十六讲》，复旦大学出版社2014年版，第104页。业务量小的海关在上述设置基础上相应合并减少。

(二)人员编制

人员增减变化见《1875～1948年海关职员人数统计表》。有三个时期变化较大：一是1896～1910年，兼办邮政的变化带来洋关机构人员的急速增减。1896年，海关人员编制4330人，其中邮政4人；1910年时，海关人员编制19169人，其中邮政11984人，占62%。1911年5月，根据清政府决定，海关向邮传部移交邮政人员约1.2万余人。1912年海关人员减少至7373人。二是1931～1945年，外敌入侵，国土沦陷，海关机构人员缩减。1942、1944、1945年，海关职员人数分别为2347、2538、2711人。三是1946～1948年，接收原有海关人员及其他因素，海关机构人员增加很快，1946、1947、1948年，海关职员人数分别为7848、10601、11705人。

表1 1875-1948年海关职员人数统计表

(续表)

注：数据出自陈诗启《中国近代海关史》(晚清、民国)附表，其中1896-1910年海关兼管邮政，人员分开列入。

二、机构人员编制管理的特点

(一)不受政局变化影响，保持管理的完整性和连续性

中国近代虽有中央政权改朝换代和不同集团掌权的变化，但外籍税务司主导海关的管理制度包括机构人员编制管理凭借不平等条约和高度集权，完整地延续下来。晚清时，洋关的管理效率和不断增加的税收，改变了清廷对洋关管理者的态度，主管洋关的无论是总理衙门还是外务部，都放手让洋人管理，事事依赖，信任有加。1896年，赫德筹建苏州洋关，原考虑由江海关兼管，但“酌度各该口之情势”，改变主意，仍定为“自主之正关”，对此清廷一概照准。如总理衙门对赫德所言，“我们只认得您本人，您愿意怎么办就怎么办”。*陈霞飞主编：《中国海关密档——赫德、金登干函电汇编( 1874-1907)》，中华书局1995年版，第876件，1882年11月8日赫德致金登干A/38函。辛亥革命推翻清朝，成立的民国政府先是北洋，后是南京政府均采取遵守不平等条约，承认外籍税务司对洋关事务包括对机构和人员编制的掌控。总税务司署和各地海关的机构除更换名称外，其职能、规模、隶属关系均原封不动地延续下来。1921年的华盛顿会议，中国代表顾维钧提出收回关税主权时亦认为，“现行海关管理一般认为满意，而且办理得法”，表示“无干涉现行海关管理之意”。1937年7月，日本发动全面侵华战争，大片国土沦陷，国民政府管辖的海关总税务司凭借1938年英国和日本签订英日海关非法协定，继续管理敌占区内海关，保持近代海关的完整性，如此局面直至1941年太平洋战争爆发才结束。

中国近代还存在地方军阀、派系争权而下台、登场的混乱局面，由于各口海关实行完全垂直的领导体制，各海关税务司只听命于总税务司，拒绝来自洋关首脑以外的命令。这样，海关管理就从中国政府行政序列中独立出来。辛亥革命爆发后，全国10多个省宣布独立，成立的军政府为使用税款充作军饷接管各地洋关遭抵制。闽海关税务司拒绝福建都督接管，说：“海关是实行文官制度的机构，它是中立的……”，“海关这个机构是所有各通商口岸海关组成的一个不可分割的整体，以总税务司为首脑。因此福建各口岸海关就不能任意脱离其他海关而改隶于福建临时政府”。*陈诗启：《中国近代海关史(民国)》，人民出版社 1999年版，第18页。这种不受国内政治干扰的超然性确保了近代海关管理完整性、连续性。

(二)扁平的组织架构

中国近代海关数量随着通商口岸增多迅速增加，19世纪80年代，全国设洋关24处。清末全国共设洋关46处，至1949年全国海关有23个、114个分支关所。中国幅员辽阔，通讯与交通落后，如此管理幅度和管理条件，近代海关始终采取不设中间管理层次的组织架构，即总税务司署作为近代海关的首脑机关，直接决策并指挥管理分布于全国各地的海关，各地海关执行情况、资讯直接送达总税务司署。这种通过最短指挥链的直接管理方式能够精简人员，节省开支，提高决策指挥层与执行层间信息传递速度，防止和减少通过中间层次传递发生的信息失真，有利于提高行政效率。

设于各口的海关税务司署也实行管理层级少、管理路径短的组织架构。早期洋关没有下设办事机构，配设各类职位人员。实行税务司决策指挥，各类职位人员执行的两级管理。19世纪60年代末起，各口洋关人员分内班、外班和海班，洋关开始设置机构，形成税务司、内设机构首领和执行人员的三级组织架构。随着业务量增加，洋关内设机构增多。如业务量大的江海关，设有大公事房、账房、总结房、洋文文案房等10多个。由于划分内班、外班和海班只是为了区分工作和人员性质，并未作为一级行政管理机构来设置，因此各口海关内设机构增多只是幅度增大，管理层级并未增加。近代各口海关始终保持三级组织架构，管理层级较为合理。

(三)总税务司署内设机构运行高效规范

为处理繁杂的海关事务，掌控全国海关，第二任总税务司赫德着眼于提高效率和效益，以独特的思路和做法，配置总税务司署内设机构和人员，发挥其职能作用，后任基本延续这一做法，直至20世纪30～40年代才有大的变化。

一是内设机构的精简。总税务司署设立初期通过设置专门职位代替内设机构管理署内及全国洋关事务。随着近代海关组织发展和管理需要，总税务司署开始设立机构，但没有强求管理部门与所管业务在组织机构上对应一致，而是根据需要量体裁衣。如海务、港务逐渐发展成为近代海关主要业务，但从19世纪70年代中期到20世纪40年代设置海务科之前，总税务司署一直没有设置管理这项业务的专管部门。缉私是近代海关重要职能，各地海关有专门或兼管缉私的部门，但总税务司署在1931年前一直未设立专门的缉私机构。海务、港务及缉私的职能管理由总税务司署的内班即征税部门掌控，向总税务司负责。

二是授权管理。1868年总税务司署设立负责建造及管理沿海、江河的灯船、灯塔、浮标及其他航行标帜、清理航道、修浚港口、管理旋泊等事务的船钞部，由于该部门的垂直统管剥夺各口岸税务司权力，影响其对口岸事务的正常快捷管理，组织指挥不顺，两年后通过裁撤海务税务司，打破船钞部统一管理的组织机制。几经划区变迁，19世纪70年代中期后，船钞部门即由设于江海关的总营造司和各口巡工司分别管理。总税务司署授权总营造司负责全国海务的技术、建筑及机械设置等事宜，各口巡工司隶属各口岸税务司，负责船钞部门的职员调配、行政事务及理船等事宜。1912年，继任总税务司安格联为统一管理海关建筑和财产事务，增设工程局，由总营造司管理，分营造科、图画科和督工科三科，工程局人员及总营造司均统计在江海关职员内，属江海关编制，在江海关内办公，但总税务司署授权其主管全国海关地产、建筑物动产及海政局中的财产、灯塔、灯船、机械等技术方面的工作。总营造司可以自行视察，或者派他的属员视察任何海关，涉及建筑费用需提交总营造司审核后由有关海关执行。由于江海关位于上海，处于全国海岸线的中间，是长江的入海口，涉及海务(港务)的业务量大，管理沿海和沿江方便快捷，设于江海关的工程局及总营造司实际成为总税务司署直接管理全国关产和工程的职能部门。授权管理的做法不仅节约人力，还由于江海关独特的地理和业务优势使职能管理更贴近实际。直到20世纪30年代，总税务司署内设机构才有管理关产的工程局。1933年周念明的《中国海关之组织及其事务》*周念明：《中国海关之组织及其事务》，商务印书馆1933年版。记述，其名称为总税务司署产业处。总税务司署授权在江海关设立机构管理全国关产和工程的做法才改变。

三是人员多，素质高，权力大。大多数时段，总税务司署人员编制占全国海关人员编制数的4%左右，1946年后，总税务司署设立海务科，增加人员较多，上述占比达8%以上。见表二《部分年份总税务司署职员人数统计表》。总税务司署高级职员包括总税务司、税务司、帮办、供事等系决策指挥者，任职要求较高。赫德时期，洋关搜罗一批学有专长的管理和专业技术人才到总税务司署任职，这些人大多毕业于欧美著名院校如剑桥大学、哈佛大学、纽约联合学院、耶鲁大学等，视野开阔，学有专长。如完成建设中国沿海照明灯艰巨任务的总营造师韩德森和哈尔定以及巡工司泰勒；建设灯塔并与徐家汇天文台合作，发布气象情报的巡工司毕士璧；开创海关统计和出版工作的廷得尔；能力强、三年担任税务司的杜德维；研究中国金融问题的权威专家吴德禄；研究中国贸易行政和国际关系的马士等。*[英]魏尔特：《赫德与中国海关》(上)，厦门大学出版社1993年版，第362、408页。在海关、邮政工作50年的美国人阿灵敦1931年在其著作《青龙过眼》评价道“总税务司署聚集了一帮能说会道的职员”。*孙修福：《中国近代海关首脑更迭与国际关系》，中国海关出版社2010年版，第172页。美国学者苗玛丽认为，总税务司(署)成了中兴期间聘用外国专家的杰出范例。*[美]芮玛丽著：《同治中兴：中国保守主义的最后抵抗(1862-1874)》，房德邻等译，中国社会科学出版社2002年版，第117页。总税务司署人员讲求效率，讲究调查研究、学习国外先进的工作思路和成效，可从赫德赞赏现代邮政成功的讲话中窥见一斑，赫德说邮政成功“主要应当归功于开办骑差邮路和制定办法的税务司德璀琳，若干年前奉命到各地调查邮务的税务司葛显礼，写了许多报告和建议，翻译了各种邮政规章”。*中国近代经济史资料丛刊编辑委员会编：《中国海关与邮政》，科学出版社1961年版，第79页。总税务司署被授予的权力，除通过制发流程、制度、规定，对各地海关监管、征税、缉私等业务操作进行划一管理和指导外，还有直接管理各地海关人事和经费的职能。人事方面，总税务司署直接管理关员的进退、升降、调遣，组织实施频繁严格的迁调制度。各关税务司如遇业务发展，添加人员，只能呈请加派，没有自行任用的权力。反之，倘遇业务减少，总税务司署即可核减员额，调往其他需要人员的海关。各关经费一概由总税务司署核实审计，调盈济虚，在保持现有行政效率之下，节省开支。各地海关在人事和经费方面只是总税务司署的派出机构。

表2 部分年份总税务司署职员人数统计表

(续表)

(续表)

注：1.资料有限，此表系部分年份。表中(1)(2)(3)数据系根据陈诗启《中国近代海关史》(晚清、民国)附表数据统计，(4)(5)(6)(7)系笔者根据部分《海关职员录》(《新关题名录》)手工统计计算而成。

2.表中(4)行政业务人员包括总税务司、税务司、帮办、供事、汉文牍员、经收员、汉文书记、核税员等，(5) 杂役系指匠役杂差、听差跟役、轿夫更夫门役等，(7)系总税务司署人员在全国海关人员中的占比。

3.1897-1910年，邮政属于海关管理期间，总税务司署人员不包括邮政，其占比也未计算邮政人员。

(四)设置专门职位管理事务以提高效益

近代海关人员编制分税务和海务两大部门，税务部门又分征税、察验和巡缉三系统，其人事管理参照西方文官制度，设置复杂细密的职位分类，计有40-50种之多。负责征榷及一般行政事务的人员有税务司、副税务司、帮办、税务员、文牍员、书记等。负责货物验估及防杜走私的人员有总监察长、检察员、验估员、稽查员及杂项职员。负责海关巡缉船只驾驶的人员有舰长、驾驶员、机师、轮机员、电报员等。海务分为巡工、工程、港务、灯塔和运输5个系统，有各类专业人员。巡工有巡工司、巡缉舰队队长、军械员、验船员、测量员等。工程有工程师、灯塔机师、监理员等。港务有港务长、港务员、港口警察、救火队职员等。灯塔有巡视员、管理员等。运输有舰长、驾驶员和无线电报员等。*孙修福、何玲：《外籍税务司制度下的中国海关人事制度的特点与弊端》，《民国档案》2002年第2期。

这种设置将所有职位按工作种类、业务性质，横向划为若干职门、职组和职系，纵向根据工作繁简难易、责任轻重、所需资格等条件划分为高低不同等级，明确责任，确定薪俸待遇。管理优势是以事为出发点，通过设置专门职位管理事务，提高工作效率，防止推诿扯皮与工作脱节。由于职位分类的纵向等级呈宝塔型，低职位人员多，薪俸低，可以减少单位用工成本。而且以各类层级不同的职位取代设立机构管理事务，能减少机构设置和纯行政管理人员，降低用人经费。如税务和海务两大部门及税务部门中的征税、察验和巡缉系统的管理均实行专业与行政结合的形式，没有专门的行政管理人员。另外，纵观整个近代海关人事编制，没有单独设置行政管理和后勤保障职位，十分重视行政领导力的近代海关对此并非疏忽，而是从节约用人成本出发，将行政管理和后勤保障职位与业务岗位结合在一起。如对税务司、副税务司、帮办、税务员等职位规定的职责是负责征榷及一般行政事务。

(五)机构人员编制管理中注重行政成本

中国近代海关是西方资本主义处于上升阶段向中国扩张的产物，资本主义讲求成本利润的观念植根于管理者心中，总税务司署除制定严格的财务和经费审计制度，防止贪污和滥用资金外，还在机构设置、人员编制管理中力克中国封建官场讲排场、摆官架的作风，求实不求虚，减少用人经费。总税务司赫德对有些关员不理解为何薪俸“有的一时被提高了，旋又恢复原薪”回答说“我仅仅拥有一笔固定、按年计算的金额以维持海关，因而无从随意增加薪俸。有的是领取代理薪俸，但回原职时就得支领原薪”。*陈诗启：《中国近代海关史(晚清)》，人民出版社 1993年版，第196页。

一是严格控制人员编制。以江海关设立之初为例，设税务监督、通事、汉文文案、扦子手、艇长、水手六等，人员19人。而前清海关奏请专征夷税人员有舍人、家人、提舱手、栅夫、更夫、饭夫、水火夫、贴写、巡役等九种，人员44人。*陈诗启：《中国近代海关史(晚清)》，人民出版社 1993年版，第37页。洋关第一任总税务司李泰国对通商大臣何桂清提出海关经费“视收税之盈细定经费之多寡”，认为是“此乃极妥之法”。*陈诗启：《中国近代海关史(晚清)》，人民出版社 1993年版，第236页。赫德任总税务司后核算用人成本可谓斤斤计较。总税务司署建立时，工作人员仅有包括他自己、两个税务司以及几个中国写字。1866年起，赫德使用一些海关的见习通译来协助处理日常工作，包括登记英文函件、抄写回信和文件，这些人到总署工作时间不会太长，总署职员人数一直保持在最低用人限度。1868年，赫德设立由海务税务司负责的船钞部，下辖沿海中、南、北三个段，每段设巡查司(后改为巡工司)1人。赫德很快发现用人浪费，于是将北段和中段合二为一，减少一名巡查司。1870年，洋关业务量增加，征税部门重组，赫德对各口税务司要求大幅度增加人员编制的呼声不为所动，通过反复向税务司们征求意见，组织相关委员会来讨论，最后仅比他设想的编制数增加两个税务司、1个副税务司。*[英]魏尔特：《赫德与中国海关》(上)，厦门大学出版社1993年版，第369页。民国时期，总税务司安格联设立专管建筑和财产事务的工程局，延续赫德对海务管理的思路，将工程局列入江海关编制，授权管理全国海关的关产和建筑事务。《辛丑条约》签订后，洋关接管常关机构，首先就是裁减人员。1902年8月，厦门关税务司改组常关，裁撤大批冗员，厦门常关人员缩减至54人。1905年，厦门常关机构再作调整，人员减至16人，*《中国海关通志》编纂委员会编：《中国海关通志》，方志出版社2012年版，第971页。是年8月，因厦门关整顿常关，大量裁员减薪及制订对商民的苛罚条例等因素，引发“闹关事件”。*孙修福：《中国近代海关史大事记》，中国海关出版社2005年版，第143页。1902年，浙海关将50里内常关经费裁减一半，人员减少，*孙修福：《中国近代海关史大事记》，中国海关出版社2005年版，第133页。福建三都澳常关用人有600名之多，经裁减，只留70余人。*陈诗启：《中国近代海关史(晚清)》，人民出版社 1993年版，第452页。从总体上来看，近代海关注意精简机构人员，但有些时期管理也出现人浮于事现象。如赫德晚期为解决接班人问题，因人设职，设置副总税务司一职，并以其妻弟裴式楷充任，打破近代海关编制管理从未有该职位设置的做法。又如抗日战争胜利后的海关人员急速增加，全国海关人员在1946年为7848人，1947年为10601人，比1946年增加35%，到1948年为11705人，又比1947年增加10%。总税务司署人员也快速扩充，在全国海关人员中占比达8%以上。当然有设立海务部门增加人员的客观需要，但也有国民党政府战后腐败政治因素。

二是拓展的新业务由海关兼办。19世纪60年代后期，需要解决海上航行安全和管理船舶进出港口问题，承揽任务的总税务司赫德为防止另配一套人马，可能把可资利用的经费为新机构人员薪金所耗费，没有另组机构，而是组织一个和海关联系在一起、并由海关人员构成的船钞部门，直属总税务司署，负责建造及管理沿海、江河的灯船、灯塔、浮标及其他航行标帜、清理航道、修浚港口等事务。英国公使阿礼国认为“此项工程和海关行政结合在一起，节约了远远超过用于同文馆的十分之三的费用，而且获得任何其它方案所能获得的更大的效率”。*陈诗启：《中国近代海关史(晚清)》，人民出版社 1993年版，第173页。此后，海关承办天文、邮政、同文馆、博览会、参与外交谈判等事务，均采取此种方式，被认为是节约经费的“创新”。

中国近代海关注意精简机构人员来节约用人经费，但由于近代海关实行高薪酬，尤其高薪雇佣外国人，海关人员费用巨大。海关工资水平在当时远远高于政府的其他机关同等工作人员，按赫德实行的高薪制度，江海关税务司年薪俸银6000两，相当于江苏省知县养廉银的5倍，*黄丰学：《赫德与中国近代海关的廉政建设》，上海师范大学2006年硕士论文。民国时洋员税务司薪俸与5个特任官相等。*孙修福、何玲：《外籍税务司制度下的中国海关人事制度的特点与弊端》，《民国档案》2002年第2期。近代海关虽想方设法减少用工，降低用工单位成本，但海关行政费开支巨大，占海关税收的10%，*孙修福、何玲：《外籍税务司制度下的中国海关人事制度的特点与弊端》，《民国档案》2002年第2期。其中相当部分为职员特别是洋员的薪金。魏尔特对近代海关行政成本的评价：“我们完全可以公正地声称，海关的管理是经济的。”*[英]魏尔特：《赫德与中国海关》(下)，厦门大学出版社1993年版，第202页。魏以1888年海关办公费用只占税收8.5%得出上述结论，但据汤象龙数据，1888年海关办公费用占税收11.4%。但此观点，有待商榷。当然纵向比较，洋关按照赫德关于政府人员“如果不给它足够的资金，就无法期望它保持廉洁。不足的报酬只能得到低效率和不诚实的人的服务”思路，高薪及其他养廉措施带来的税收大幅度增长，与前清海关相比管理是经济的，但横向与世界一些国家海关管理成本相比，如英美各国海关行政费占海关税收的4～5%，中国近代海关的管理成本偏高。

三、中国近代海关人员编制管理的启示

1949年10月，新中国海关的成立使中国人民近百年来收回海关行政管理权和关税自主权的夙愿得以真正实现。新中国海关彻底废除旧海关损害国家主权利益、歧视性和殖民化的做法，海关机构人事编制管理得到根本性的改造。但分析中国近代海关机构人员编制管理，一些符合现代管理科学，成为人类文明发展阶段成果的做法，对于推进海关工作尤其机构人事编制管理改革仍具有一定的借鉴意义。

(一)强有力的领率是维护垂直统一管理体制的保证

近代海关实行总税务司集权甚至独裁的制度，赋予首脑机关——总税务司署突出的地位和职能，人员多，权力大。总税务司署人员编制占全国海关人员编制数的4%左右。总税务司署对全国海关管得直接，管得细致。大到对内制定人事、财务等管理制度，对外指导统一执法、协调事务，小到各口海关人员的请假、迁调制度中平衡地区差异，使调口人员苦乐相均，对拒不服从迁调的关员予以免职或辞退等都经总税务司署办理。总税务司署在1874年还配设稽查帐目税务司、1934年任命巡回视察税务司，检查各海关财务、执法及管理活动。总税务司署的管控对维护海关“划一”管理体制发挥了重要作用。反观当今海关总署人员要少得多，1982、1986、1998、2008年，海关总署人员编制分别为220、400、251、541人，分别占全国海关人员总数的1.6%、1.56%、0.7%、1%，远低于总税务司署人员在全国人员的占比。海关总署机关人员有一些通过公务员招录进来的佼佼者，由于缺少海关一线工作的实践和经验，一上手就要对全国海关进行有力的掌控也勉为其难。因此，借鉴历史经验，须加强海关总署人员配置，增加数量，提高质量，重视从有基层海关一线工作经验的人员中遴选优秀人才。海关总署对全国海关的掌控要变粗放为精细，变间接为直接，加大管理力度，维护和保证垂直统一领导体制有效运作。

(二)机构扁平化是提高工作效率的组织基础

扁平化管理系指高层、中层、基层管理者组成的金字塔状组织形式被“压缩”成扁平状，管理层次减少，工作效率提高，为20世纪30年代兴起的现代管理学理论。中国近代海关直线运行的组织架构符合扁平化管理特征，取得较高的行政效率。当今中国海关面临的形势任务、管理规模和近代海关相比，无论是“质”，还是“量”都有根本的区别，海关各级决策层和执行层之间需要设置一定的中间管理层，确保管理者的掌控能力不超越有效管理范围。但以扁平化管理关于管理者在有效管理幅度内，尽量减少中间层，形成最短指挥链，以提高效率的理念来审视目前海关管理体制，存在层次过多、管理不到位、效率不高的问题。从宏观层面，实行的是海关总署—直属海关—隶属海关三级垂直管理模式为主线，附之以广东分署、天津、上海特派办三个总署派出机构协助管理的复合管理模式。中间环节过多，管理方式有别，分署和特派办由于不是严格的中间管理层，授权有限，作用发挥不够。从微观层面，有些直属海关和基层海关之间设中心海关，有些基层海关根据形势和工作需要，设立各种虚拟组织，造成决策和执行中间的管理层次有6-7个之多，有些基层海关一项业务需要经过7个层级的审批。依据扁平化管理理论，当今海关机构改革可借鉴中国近代海关和美国海关做法，解决管理层级过多的问题。美国和我国国土面积、开放口岸数量、进出口规模相近，美国海关在全关境内设立20个海关管理中心作为全美300多个口岸海关与海关总署之间的中介管理层次，行使行政授权。参照这一模式，海关机构改革可变广东分署、天津、上海特派办三个总署派出机构的协助管理为海关总署的直接管理。撤销直属海关和基层海关之间的中心海关。对现有的直属海关进行整合，根据外向型经济发展和区域特点设立跨行政区划的地区海关，不直接操作具体的海关业务，而是负责向现场海关提供政策与业务指导，确保海关执法统一性和准确性。2014年海关总署已在京津冀、长江经济带、广东省内实行海关区域通关一体化，2015年向全国推开，因此，整合并减少总署与现场海关之间的中间管理层级，设立跨行政区划的地区海关更具现实必要性，行政管理的区域一体化能够有效排除地区利益而产生的干扰，使跨区域通关更加便捷、物流更加顺畅。同时在严格符合既定程序的前提下赋予现场海关以更多的行政自由裁量权和现场直接决定权，减少不必要的相互推诿和过多层次的行政干涉，以提高海关的行政效率。

(三)成本观念和成本控制是机构人事编制管理的题中之义

长期以来，由于吃“皇粮”及封建官本位影响，当代海关机构人事编制管理很少有成本观念和成本控制，存在不计行政成本，资源配置效率不高问题。直属海关的配置除广东历史形成的格局外，一般按行政区划(省)来设立，由于外向型经济发展的差异，各直属海关业务量及相应的机构人员相差悬殊，但相应内设处、科一应俱全，有些直属海关明显工作不饱和，机关人浮于事。有一些规模小、业务量少的海关，直属海关的人数大大超过隶属海关，有的直属海关人数是隶属海关人数的5-6倍。有些隶属海关除确因工作需要增加机构和人员外，还为解决干部待遇及出路问题，不断增设机构和增加领导职数，形成有些科室有官无兵或官多兵少的局面，加之部分正、副科长，只履行管理职能，不从事具体工作，造成具体执行人员短缺。某海关有将近10个科级机构有两位以上的领导干部，而承担具体工作的科员仅有1人。 某直属海关基层单位的人数仅占全关区人数的46.5%，再减去基层单位中负责综合事务的人员，则从事一线监管的人员数量更是少之又少。*马越：《海关系统人力资源配置存在的问题及对策研究》，内蒙古大学2011年硕士学位论文。党的十八大提出改革政府行政管理体制的目标，社会公众对政府部门机构层级过多，人浮于事，推诿拖拉作风极为反感，随着中国民主化进程推进，对政府部门工作包括办事程序、成效、经费使用、行政成本等方面监督力度越来越大。海关要继续保持良好的社会公众形象，必须适应形势要求，建设廉洁高效而又廉价的海关。2014年，海关总署提出“瘦上强下”配置人力资源的目标，上海自由贸易试验区运作后，海关贯彻这一要求，业务量呈两位数增长，但领导机构、职能部门和一线人员数量成5%、20%、75%比例。这说明机构人事编制管理优化人力资源配置，控制成本非“不能为”，实是“想不想作为”。要从高层决策部门、各级领导和机构人事编制管理部门开始，确立成本观念和成本控制意识，借鉴近代海关引用企业经营思想核算和降低行政费用的做法，全面严格控制机构人员编制的增长。可参考一些发达国家海关通过严格的预算程序，定机构设置和人员编制的做法，超出预算增加机构和人员，行政经费不能相应增加，通过制度的硬性约束，控制机构和人员超常膨胀。

(责任编辑 赵世璐)

The Analysis and Inspirations of Personnel Structure of Modern Chinese Customs

She Jianming，Xu Lichun

The personnel structure of modern Chinese Customs was set by foreign tax inspectorates，according to the unequal treaties signed by foreign powers and China.Though semi-feudal and semi-colonial，it introduced the management thought and system of western capitalism，which has scientific and rational grounds to some extent.This paper reviews the historical evolution of its management，and argues that the modern Chinese Customs boasts uniform and compact organizational structure and streamlined setting of posts，stressing the administrative cost and effectiveness.Thus it may be referred to in customs work today，especially in the reform of organizational structures and human resources.

Modern Chinese Customs；Organizational Structure of Customs；Personnel Structure；Customs HR Management

佘建明，苏州工业园区海关；徐立春，南京海关。