张健兴　刘庭兵　高锦

摘 要：农民工市民化转型是历史发展的趋势，是我国城镇化建设的结果。然而现阶段我国农民工转型进展缓慢，一方面受户籍制度、土地制度、社会保障制度等二元体制改革滞后的制约，更主要的是农民工无力承担高昂的转型成本。要实现农民工转型，首先要考虑巨大的经济成本。本文通过构建陕西省农民工转型成本模型，对陕西省农民工转型成本进行详细测算，并在此基础上建立农民工转型成本的分担机制，提出相关对策建议，希望通过研究为陕西省乃至全国农民工转型提供参考。

关键词：农民工转型；成本测算；分担机制

农民工转型是中国城镇化的必然结果，也是中国经济转型中的重大问题之一。然而我国农民工转型进程缓慢，存在着许多制度及非制度的阻碍因素，其中就包括高昂的转型成本。鉴于农民工转型成本问题的重要性与迫切性，本文以陕西省为例测算农民工转型成本，以期通过对该问题的深入研究，提出合理的分担机制和转型建议，为陕西省乃至全国农民工转型提供参考。

一、陕西省农民工转型成本测算

农民工转型的成本主要是经济成本，是农民工在身份、地位、社会权利、生活方式和思想意识等方面转型为城市市民，并融入城市社会所必须实际投入的最低资金。主要由以下几方面构成：城市生活成本、城市安居成本、教育培训成本、社会保障成本、城市基础设施成本、失地机会成本、心理融入成本。在对陕西省农民工转型成本进行测算时，本文选取西安市、榆林市、延安市、安康市、铜川市作为代表，分别对每个城市各项成本进行具体的测算，得出陕西省农民工转型的成本。

（一）城市生活成本（C1）。城市生活成本指的是农民工转型后在城市中日常生活的开支，包括城市生活的人均水、电、气、食物、交通、通信等方面的支出，但不包括住房支出，同时也要扣除农民工在农村的年人均消费支出。根据2013年陕西省统计年鉴计算出农民工转型的城市生活成本（见表1）。

（二）城市安居成本（C2）。城市安居成本指的是农民工转型后能在城市安居而必须投入的最低资金。本文中的人均居住成本，不是购买加上开发商成本、利润的商品房成本，而是接近于经济适用房、廉租房的平均建设成本。本文采用竣工的单位住宅造价乘以城市人均居住面积得出城市住房人均成本（见表2）。

（三）教育培训成本（C3）。教育培训成本包括两方面，一是农民工自身培训成本C31，指农民工达到和市民同等技术水平和文化水平的成本。二是农民工随迁子女的教育成本C32。由于数据获取的困难性，以及陕西省相关政策的一致性，只测算陕西省整体水平，作为全省及各地市的教育培训成本。

1、农民工自身培训成本（C31）。根据陕西省人力资源和社会保障厅发布的文件《农村劳动力转移及农民创业工程规划》，陕西省从2009年开始，各级财政每年筹措5600万元，帮助1万名农村新增贫困劳动力免费到技校学习。本文中农民工自身的培训成本按照每人5600元来计算。

2、随迁子女的教育成本（C32）。根据陕西省学校收费来测算个人承担的城乡教育支出差距，用城乡生均教育事业经费测算公共教育支出差距，两者相加得出随迁子女的教育成本。

根据陕西省物价局公布的2013年秋季各级各类学校收费一览表，小学和初中只能有代收费和服务性收费两项费用。计算得出城乡义务教育费用差距为548元。采用城乡教育经费的差距来测算公共教育支出差距，生均教育经费由生均公共财政预算教育事业费和生均公共财政预算公用经费两部分组成。根据教育部、国家统计局、财政部关于2013年全国教育经费执行情况统计公告，可以得出陕西省小学、初中城乡教育经费差距。本文假定每个进城农民工抚养1个随迁子女，因此取小学、初中城乡教育经费差距的平均值318.17元来当作公共教育支出差距。因此测算出随迁子女的教育成本为866.17元。农民工转型的培训教育成本为农民工自身培训成本与随迁子女的教育成本之和，即6466.17元。

（四）失地机会成本（C4）。农民工转型为市民后，将放弃农村土地的经营权，将放弃耕种农村土地及兼营其它项目所带来的收益。农民工转型的失地机会成本就是农业生产所得和兼营收益。本文用农村居民年人均纯收入来测算农民工转型的失地机会成本（见表3）。

（五）社会保障成本（C5）。社会保障成本指的是为保障农民工市民化转型后在城镇的基本养老、医疗、失业等社会保险而必须投入的最低资金。在农民工成功转型为市民后，将享受到和城镇居民一样的社会保障，即工伤、生育、养老、医疗、失业保险。

1、养老保险成本（C51）。以35岁的代表性农民工为例，2013年开始参加养老保险，个人每年按上年平均工资的8%缴纳养老保险，所在企业每年按上年平均工资的20%缴纳养老保险。在60岁时，即2038年退休，陕西省人均预期寿命74.68岁，即可领取15年养老金。计算出折现后的个人、企业养老保险平均年缴纳额以及公共支出总额。根据陕西省转发《关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，设定农民工缴纳农村养老的金额为300元，中央财政全年补贴660元。计算出陕西省各地市养老保险成本见表4。

2、医疗保险成本（C52）。根据陕西省人力资源和社会保障厅相关文件，2013年陕西省医疗保险的缴费基数标准为上年在岗职工平均工资。缴费比例为9%，其中单位缴纳7%，个人缴纳2%。根据陕西省新型农村合作医疗制度，2011年起陕西省新型农村合作医疗筹资标准提高到年人均250元。由城乡之间医疗保险的缴费差距得出医疗保险成本见表5。

3、失业保险成本（C53）。农民工转型后，将享受城镇职工所享受的失业保险金，在失业的情况下给予失业保障。根据陕西省人力资源和社会保障厅相关文件，陕西省失业保险的缴费基数标准为上年在岗职工平均工资，缴费比例为3%，其中单位缴纳2%，个人缴纳1%。农民工转型的失业保险成本见表6。

4、工伤、生育保险成本（C54、C55）。农民工转型后，将享受城镇职工所享受的工伤、生育保险金，根据陕西省相关文件，工伤、生育保险的缴费基数最低标准为上年月平均工资的0.5%（见表7）。在本文中由于医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险赔付的数据难以获得，只计算了这四类保险个人及单位缴纳的部分，而未计算政府所承担的支出部分，因此计算出的社会保障成本比实际数据小一些。

（六）基础设施建设成本（C6）。城市基础实施建设成本是伴随着城市人口迅速增加，政府为完善通讯、能源、环境保护、交通运输、给排水设施等投入的最少资本量。本文选择陕西省各市城镇人口人均基础设施建设成本作为农民工转型成市民的基础设施建设成本，各市城镇居民人均基础设施建设成本用该市基础设施投资除以该市的城镇人口总数（见表9）。

（七）心理融入成本（C7）。农民工的心理融入城市成本包括加大社会宣传力度，开展农民工和市民的互动活动，加大对农民工融入城市的心理培训，也包括开展市民接纳农民工的培训指导。但是此项成本没有办法用准确的数字统计，本文没有对农民工心理融入成本做出计算，但这项成本确实存在。因此最终测度出来的陕西省农民工转型成本应该是偏低的。

二、陕西省农民工转型成本的测度结果

（一）陕西省农民工转型成本。综上所述，可以测算出2013年陕西省农民工转型的成本，详见表10。

（二）按照承担主体分类的陕西省农民工转型成本。按照承担成本的主体将农民工转型成本可以分为个人成本C个、企业成本C企和公共成本C公。其中个人成本包括：城市生活成本、城市安居成本、失地机会成本、教育培训成本及社会保障成本中的个人承担部分；企业成本包括社会保障成本及教育培训成本中的企业承担部分；公共成本包括基础设施成本、教育培训成本及社会保障成本中的政府承担部分、心理融入成本。详见表11。

（三）陕西省农民工转型成本评价。本文以西安市、榆林市、延安市、安康市、铜川市为代表研究农民工市民化的成本，通过对各市的城市生活成本、城市安居成本、教育培训成本、失地机会成本、社会保障成本、基础设施建设成本这六项指标的计算得以下结论：

1、陕西省农民工转型的人均成本是140888.63元。省会西安是179824.01元。榆林市、延安市、安康市、铜川市分别是138021.81元、133364.77元、136067.85元、141211.82元。

2、陕西省农民工转型的成本主要集中在城市安居成本，占比59.1%；社会保障成本，占比13.7%；基础设施建设成本，占比12.4%，这三项成本占到总成本的85.2%，构成了农民工转型成本的大多部分。

3、陕西省农民工转型成本中个人成本最多，占比73.2%；公共成本次之，占比16.8%；企业成本占比10%。即政府、企业和农民工个人三者的成本分担比例为16.8：10：73.2。由于保障成本部分政府支出数据难以获得，因此计算出的公共成本小于实际的农民工转型成本。

三、农民工转型成本的分担机制

（一）农民工转型成本的分担主体。测算结果表明，农民工转型成本巨大，以农民工微薄的收入难以负担全部的转型成本。因此应建立一个由政府、企业和个人共同承担的成本分担体系，以解决农民工转型的成本问题。

1、政府应分担的农民工转型成本。虽然农民工转型成本中个人承担占比最大，但政府要承担的是辖内所有农民工转型的公共成本，因此农民工转型的成本分担机制应该是以政府为主体。在农民工转型过程中，政府需要承担农民工在城市的养老、医疗等社会保险的公共支出部分、农民工转型引起的教育机构、教育资源投入以及城市扩建后的基础设施建设。

2、企业应分担的农民工转型成本。企业也需要承担一部分农民工转型成本，例如社会保障和住房供给方面。农民工所在企业应该在农民工工资待遇、社会保障方面承担起社会责任，使得农民工和城镇职同工同酬，并且享受同样的权利。

3、个人应分担的农民工转型成本。农民工是转型的受益者，要承担较大比例的转型成本。主要包括城市生活成本、城市安居成本、失地机会成本、教育培训成本及社会保障成本中的个人承担部分。

（二）农民工转型成本分担方式

1、政府通过相关制度改革和提供资金支持分担农民工转型成本。一是进行相关制度改革。农民工向市民转型的最终结果就是融入城市，这就要求对阻碍农民工转型的户籍制度、土地制度、就业制度和社会保障制度等制度因素进行改革，通过这些制度的改革和执行降低农民工转型的公共成本。二是提供财政资金支持。政府运用财政资金为农民工转型提供资金支持，主要是在基础设施、社会保障、住房保障和随迁子女教育方面，以加速农民工转型的进程。

2、企业通过遵守相关劳动法规和加强农民工技能培训分担农民工转型成本。一是遵守国家相关劳动法规，和农民工签订劳动合同并维护农民工的各项权利，在薪酬待遇方面按照同工同酬的用工原则制定合理的薪酬体系，提高农民工的待遇。二是加强农民工的技能培训和素质提升，使农民工具备在城市长久生活的能力。

3、个人通过提升能力、增强素质和转变思想观念分担农民工转型成本。一是提升自身业务技能和工作水平，增强自身综合素质以在工作中取得更好薪酬为转型积攒资本；二是转变思想观念，克服传统的小农思想意识，转变为现代思维方式与思想观念，真正适应和融入城市生活，降低农民工转型的心理融入成本。

四、推进农民工转型的对策建议

（一）以政府为主体，逐步推进农民工转型进程。一是要从战略高度重视农民工转型问题，合理引导农民工转型。政府要深刻理解农民工转型的重大意义，树立起科学发展观，从国民经济和社会发展的全局利益和长远利益出发，采取综合性、针对性的有效措施解决农民工转型问题，着力解决农民工最关心、最直接、最现实的利益问题。一方面政府要引导农村剩余劳动力进城务工与顺利实现转型，另一方面也要大力发展乡镇企业与县域经济，扩大农村劳动力在县域的转型。

二是要制定长远农民工转型规划，逐步实现转型目标。陕西省农民工多达696.3万人，由于长时间的历史积累，在当前的社会经济条件下转型不能实现一步到位，因此要制定长远的农民工市民化战略规划，设立近期目标、长远目标，分步骤实施规划，有序推进农民工转型。首先要稳定和扩大农民工就业创业，为转型打好基础。其次是要抓紧解决农民工权益保障方面面临的问题，重点解决农民工的工资被拖欠以及他们的基本医疗保险等问题；再次是依靠改革和发展，从根本上解决农民工转型存在的体制性与制度性的问题，如打破城乡居民待遇、社保、地位等区别，缩小收入差距，提高农民工通过自身工资收入承担市民化社会成本的能力；然后是农民工实现平等享受城镇基本公共服务并在城镇落户；最后是促进农民工融合城市生活，使农民工本人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入城镇。

三是要结合区域优化布局，因地制宜地推进农民工转型。按照陕西省发展新型城镇化规划，逐步完善城镇化布局，根据各地综合承载能力，引导农民工在陕南、陕北、关中不同区域、大中小不同城市和小城镇以及城乡之间合理分布。结合陕北、陕南、关中地区的经济发展特色及资源优势，制定不同的发展规划，以加快推进农民工转型。陕北地区应立足能源优势，建立能源开发补偿机制，设立能源开发收益基金和可持续发展基金，使该地区人民更充分分享发展能源经济带来的收益，为农民转型提供资金支持。陕南地区要以《陕南地区移民搬迁安置总体规划》为契机，围绕现代中药材、茶叶产业，推动土地向大户和园区集中，发展现代农业园区，解决农民工的就业问题，彻底改善山区群众生产生活条件，推进城乡一体化发展。关中地区应立足制造业优势，构建城镇化与工业化协调发展，实现工业化和城镇化良性互动。

（二）推动相关制度改革及实施，破除农民工转型体制障碍。一是加快推进新的户籍制度，取消农民工转型的体制障碍。目前陕西省户籍制度改革已进入实施阶段，开始实行全省统一的城乡户口登记制度。要加快推进新的户籍制度，实现城乡人口的一体化管理，消除原户籍制度带来的社会不公平、机会不平等，积极调整户口迁移政策，引导人口合理有序流动。

二是加强公平就业制度建设，为农民工转型打好基础。首先是完善《劳动法》及其相关法律法规。确立就业平等，禁止就业歧视的法律原则，保证农民工与市民享有平等的就业权利，解决好农民工的生活来源问题。其次是逐步建立统一的城乡劳动力市场。实行劳动者凭学历、技能竞争就业，使农民工和市民享有平等就业的机会，实现城乡劳动力平等竞争，使城乡劳动力可以合理流动，优化配置，减少农民工的盲目流动，从而减少农民工转型的社会成本。

三是加快推进集体土地有序流转，消除土地对农民工永久转型的牵制。健全土地流转制度，规范土地流转相关程序，落实土地流转保障措施，为土地流转打好制度基础；建立土地流转市场，鼓励农民通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，金融机构开展土地承包经营权抵押贷款试点；加强土地流转管理服务中心建设，建立明确的制度规范土地流转管理服务中心的职责，配备专职人员为流转农民或集体提供政策咨询、法律指导等服务，有效促进土地流转；制定合理的土地流转价格和经济补偿方案，特别是健全征地过程中的经济补偿机制，逐步建立和完善征地补偿争议的协调裁决机制，为被征地农民提供法律援助，保障农民利益。

四是加大社会保障制度执行力度，实现城乡居民社会保障一体化。通过网络宣传、分发资料、现场解答等方式加大养老保险、医疗保险政策宣传力度，向农民工普及养老保险、医疗保险的重要性，增强企业经营者的法制意识，提高农民工对养老保险、医疗保险的认识，增强城镇职工养老保险、医疗保险参保意愿及积极性；根据农民工性质区别对待、分类管理、分别参保，对于有稳定职业的农民工，在其所在企业统一参加城镇职工基本养老、医疗保险，对于季节性外出打工的农民工，确保新农保、新农合全覆盖，对于流动性强的农民工，参加新农合并建议以个人身份参加基本养老保险；借助互联网开发相关平台，用身份证号作为唯一账号，实现全国通用，一方面适应农民工频繁流动、跨区域转移的需要，另一方面避免农民工同时参加多种养老保险、医疗保险，造成重复参保缴费；通过改善转移接续规定、简化农民工流动就业过程中的养老保险、医疗保险关系接续问题；鼓励农民工自愿参加城镇职工失业保险，对自主创业的失业人员给予创业补贴，对吸纳失业人员的企业发放安置补贴；扩大农民工工伤保险覆盖面，针对农民工从事行业特点，采取灵活多样的缴费方式，强制要求矿山、建筑等高风险企业实现工伤保险制度全覆盖；进一步调整城乡居民最低生活保障标准，逐步实现城乡低保标准“并轨”。

（三）重视农民工培训及其子女教育，促使真正融入城市生活。一是根据市场需求分类培训。政府、培训机构和企业根据实际情况，设计满足市场需求的培训内容，以适应培训对象不同层次需求。政府通过集中办班、咨询服务以及广播电视新闻媒体等途径，为农民工进行就业培训、法律知识普及。企业根据发展需要及农民工的不同素质，以就业指导培训和提高就业竞争力为目标，灵活多样进行培训。

二是农民工自发提升自身素质。首先提高自身文化素质水平，通过自我学习、阅读书籍等方式提升自己的文化水平；其次提升工作能力，在工作中要多参与培训、掌握技能，以谋求更长远的发展；再次要转变思想观念，提高思想道德素质，树立民主法制意识、市场竞争意识、自立自强意识、生态环保意识，促进农民工融入城市生活，与城市居民和谐相处。

三是加强对农民工子女的教育。首先，对于农民工子女上学难的问题，要尽快建立规范的教育体制，采取属地管理的办法，使农民工子女能就近入学读书；其次，转型初期农民工工资水平较低，应适当减低求学费用，缓解农民工生存压力及转型压力；再次要坚持以人为本，重视民工子女的德育教育，形成积极向上的生活道德观念。

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The Study on Cost Estimate and Sharing Mechanism of the Migrant Workers Transformation in Shaanxi Province

ZHANG Jianxin LIU Tingbing GAO Jin

（Yanan Municipal Sub-branch PBC， Yanan Shaanxi 716000）

Abstract：The citizenization transformation of the migrant workers is the trend of historical development， and is the result of Chinas urbanization construction. However， the progress of migrant workers transformation moves slowly at present stage. On the one hand， it is constrained by the hysteresis of binary system reform such as household registration system， land system， social security system etc.， but the more important reason is that the migrant workers cannot afford the high transformation costs. To achieve the transformation of the migrant workers， the huge economic cost is the primary consideration. By constructing the model of the cost of the transformation of the migrant workers of Shaanxi province， the paper makes a detailed calculation on cost of the transformation of the migrant workers of Shaanxi province. On the basis of the estimate， the paper establishes the sharing mechanism of the cost of the transformation of the migrant workers， and puts forward relevant countermeasures hoping to provide reference for the transformation of the migrant workers in Shaanxi province and even in China.

Keywords： migrant workers transformation； cost estimate； sharing mechanism

责任编辑、校对：王红莉