文/林治爱

创新生态公益林建设管护机制初探

文/林治爱

建宁县是福建母亲河闽江的正源头。“十二五”期间，县委、县政府高度重视建宁的生态建设，提出了生态立县、生态强县的战略。2008年，建宁县遭受了50年来最严重的雨雪冰灾害，全县森林生态系统破坏严重，保护建宁县生态公益林生态环境安全面临前所未有的挑战。

一、生态公益林建设管护现状

建宁县从2001年起共建设生态公益林面积为62.3万亩，其中国家重点公益林面积61.8万亩，省级重点公益林面积0.5万亩。建宁县政府通过：股份均山，联户管护；责任承包，专业管护；相对集中，委托管护等三种模式开展生态公益林建设管护。经过几年来全县上下的共同努力，基本解决了林业工作中长期以来没有解决好的许多困难和问题，促使林业生态焕发新的活力，取得了明显成效，为创新生态林业发展机制、解决“三农”问题找到了新的突破口和有效途径，改革取得的成效和意义逐渐显现。体现在：一是建设管护责任主体得到充分落实。村级组织作为建设管护主体得以全面落实。二是森林资源保护机制得到有效创新。生态公益林管护机制改革到位后，“三防”体系建设明显改善。生态公益林管护机制改革，使生态公益林的集体所有权在经济意义上得到了实现。通过补偿资金分成和部分林木产品收益，使村集体有了长期、稳定的收入，维持了日常管理的必要开支，保障了农村基层组织作用的发挥。

随着商品林改革的完成和收益的提高，生态公益林建设出现了主体不落实、补偿不到位、监管责任不明确、利用难、实施难等新的问题。主要表现以下几个方面：

1、落实生态公益林保护监管责任不明确。生态公益林主体虚置，管护只是少数护林员在管，广大村民没有积极性，一些地方出现了零星盗伐和监守自盗的现象。

2、护林员队伍管理，落实管护责任不到位，责任追究不完善。由于监管责任不明确，谁来监管、怎么监管？没有明确的规定要求，造成监管责任不落实。

3、生态公益林的管理工作不够到位。2003年省委、省政府全面启动了集体林权制度改革，主要改革对象是商品林。当时考虑到生态公益林十分敏感，商品林改革任务十分繁重，所以暂时没有将生态公益林列入改革范围，而是集中精力抓商品林改革，生态公益林的管理工作不够到位。

4、保护措施实效不好。由于主体不落实、政策不明朗，谁来利用、怎么利用的问题始终没有得到很好解决。所以，在商品林改革基本完成之后，如何加快生态公益林的改革，创新保护措施已成为当前深化林改迫切需要解决的重点和难点。

5、补偿资金的使用不规范。由于没有落实主体，补偿只能补到村里和护林员，广大林农没有得到应有的补偿。

二、创新生态公益林建设管护机制与措施

创新生态公益林建设管护机制核心是要进一步落实管护主体，建立责权相统一的建设管护机制，依法维护好林权所有者的权益。在保护的前提下，引导科学利用，概括讲就是：落实主体、维护权益、强化保护、科学利用。

1、创新生态公益林的建设管护机制

（1）落实生态公益林保护监管责任。各乡镇林业站按照各乡（镇）人民政府与各村委签订《生态公益林行政管护责任书》的要求，落实管护主体和管护责任，督促村集体组织建立监管责任制；各乡镇林业站把生态公益林的各项建设、管护责任落实到林权业主、村级监管组织和护林员身上，明确了主体责任、监管责任和护林责任，层层抓落实。同时实行林业站人员分片包干监管护林员的责任制度，通过管理责任区划分，将责任落实到具体责任人，落实到具体山头地块，实行辖区内生态公益林全程监控。

（2）强化护林员队伍管理，落实管护责任。一是健全完善的护林员队伍。要求村集体组织和国营林业单位建立公平、公开、公正的护林员竞聘制度，明确护林员选聘条件，选择有责任心、有威信、身体健康、熟悉生态公益林山场的村民为护林员。护林员由村委会统一组织招聘，村民代表大会通过，并经林业站审核后录用，人员确定后林业站要督促村级组织对护林员名单、护林山场范围、护林面积、管护资金等情况进行公示。对管护到期、更换和增补的护林员要严格按照程序选聘生态公益林护林员，把居住乡镇附近的护林员（在10分钟左右能赶到乡镇政府）列入乡（镇）扑火队伍中。严禁村级主干作为村集体生态公益林护林员；严禁把聘用护林员作为一种福利照顾人。二是建立护林员管护责任制度。各乡（镇）林业站要督促、协助村、国营林业单位与护林员签订《生态公益林护林员管护合同书》，明确护林员管护的四至范围、落实管护责任和义务。三是强化培训。要通过培训提高护林员素质，确保管护质量。四是建立护林员例会制度。通过例会汇报情况，反馈意见，总结护林成效和安排下一步工作。五是建立严格的护林员督查考核制度。乡镇林业站、国营林业单位和村级组织履行各自职责，定期、不定期考核护林员管护情况，对考核不称职的护林员及时辞退、更换，切实将生态公益林的管护责任落实到位。

（3）强化生态公益林的档案管理工作。各乡镇林业站和国营林业单位根据本年度内因火灾、病虫害、征占用林地等实际情况的变化，及时调整更新生态公益林小班因子、征占用林地的调进调出，使生态公益林的档案管理资料始终处于最新状态。

2、规范补偿资金的使用

（1）加快补偿费的拨付进度。各乡镇林业站进一步强化责任感，提高工作效率，每年一月份前各乡镇林业站和国营林业单位要根据检查验收情况，并按照村民代表大会通过的补偿资金分配方案，及时上报上年度的护林员工资、村级组织监管费和林权所有权利人的生态公益林补偿费，上报表格必须经过乡（镇）分管领导审核签字，林业局资源站和财务股在认真审核后，及时、足额地把护林员工资和补偿费拨付到护林员、林农和村级组织手中。对补偿性支出必须实行专款专用，严禁任何单位截留和挪用补偿费；严禁以护林员名义私分护林员工资；严禁巧立名目私分补偿款。对违反规定的将按有关规定处理，情节严重的移送司法机关处理。

（2）强化纠纷调解。山权、林权存在纠纷，一时又难以调解无法拨付下去的，可暂缓拨付，待纠纷调解后再补拨付，但应将纠纷情况和调解情况上报县林业局并记录在案。

（3）进一步督促规范村级监管费的使用。村集体组织监管费是指拨给村集体，用于从事重点公益林管护宣传、防火防盗、防病虫害、监管护林员、管护质量检查及造林补植抚育等支出。绝不允许一刀切用于村干部补贴，更不允许私分。如当年发生有较大的森林火灾或其它毁林现象时，村级监管费应首先用于更新造林，不得它用。

（4）用好生态公益林直接管护费资金。随着生态公益林直接管护费的提高，要督促村级组织更加科学、合理地配备护林员人数，适当提高护林员工资待遇，调动护林员工作积极性。

3、加强生态公益林管护的自查工作

每年底由各乡镇林业站、国营林业单位和村委会组织人员对辖区内的生态公益林进行自查，加强管理。

自查内容：一是对所有护林员的管护成效，逐个小班进行全查。二是对生态公益林质量、数量变换情况进行检查。主要检查由于森林火灾、森林病虫害、林木采伐、林地征占用、乱捕滥猎等原因引起的森林资源数量、质量的变化。三是对森林生态效益补偿性支出兑现和使用情况进行检查。主要检查可分给所有者补偿费、村集体组织监管费、直接管护费的使用情况。四是对工作实施情况进行检查。主要包括：是否编制管护细则、建立奖惩制度；是否对护林员和护林监管员进行定期考核；管护人员是否建立巡山记录，巡山记录是否完整；乡镇政府与村委会是否签订行政责任书，县林业局是否与承担管护任务的国营林业单位签订重点公益林管护责任书；村委会是否与护林监管员签订监管责任书，与护林员或联户代表或委托管护单位签订管护合同，国营林业单位是否与护林员签订管护合同。

自查方法：一是以小班为单位，持林业基本图和生态公益林一览表，逐个小班进行全查。登记遭受破坏的小班变化情况表；对地类发生变化的小班，进行变化调查，登记小班变化卡片。二是以村为单位，查护林员考勤、管理情况，查补偿性支出使用情况。三是自查中发现的问题，要及时上报当地政府和县林业局，林业局将组织人员进行复查。四是林业站人员实行责任区监管制度，村委会、乡镇林业站应对管护者每年的管护成效进行检查、考核，合格者按照程序给予续聘，对因故意或重大过失而未按照管护责任书规定履行管护义务的不予支付其直接管护费并应及时终止合同，所扣的资金用于重点生态公益林的造林、补植和抚育。对护林员管护合同期满的，原则上实行护林员一年一聘制，管护合同一年一签订。续聘的人员要继续落实管护责任，新招聘护林员要按照规定的程序确定管护者和落实管护责任。五是各有关单位自查结束后，填报自查表及形成自查报告。报告内容包括：森林生态效益补偿基金使用情况、经验和做法；自查工作组织开展情况，自查结果；存在问题及建议。并于每年12月30日前交县林业局资源站汇总，一并上报市林业局和省林业厅。

4、开展生态公益林的利用研究

（1）健全公益林建设、管护利用的配套政策。深化林权制度改革，坚持机制创新，稳定生态公益林的所有权，扩大使用权，搞活经营权；积极开发生态公益林林下资源及景观资源，提高生态林的综合开发利用水平。

（2）完善生态公益林的产业结构，促进生态林业经济发展。把生态公益林的林下种植与养殖作为重中之重，发展非木利用与森林景观开发。

（3）充足生态补偿资金，加大生态公益林建设管护的资金投入。完善省、市、县三级生态公益林补偿基金使用制度，增加预算，充足地方森林生态补偿资金，增加生态公益林的建设管护补偿资金。

（4）加强生态公益林的应用研究，提高生态公益林的利用效率。围绕生态公益林的建设管护，积极开展病虫害监测、防治技术研究，加强监测。推广应用新技术、新经验，提高生态公益林利用的经济效益。

秀美山川，离不开对资源的建设保护，在建设保护好森林资源的同时还应考虑资源的利用利益。通过加强生态公益林建设管护措施及机制创新，建宁县生态公益林建设管护工作日趋完善，成效显著，为建宁县创建国家级生态县作出一定的贡献。

（作者单位：建宁县林业局）

责任编辑/洪志猛