陶 火 生

(福州大学马克思主义学院，福建 福州 350116)

全面深化生态文明制度改革的“两个半程”

陶 火 生

(福州大学马克思主义学院，福建 福州 350116)

全面深化生态文明制度改革的进行过程可以划分为前后两个半程。前半程已经开始形成比较完善的制度体系，体制机制改革日益深入，呈现出全面性、宽领域、深入化、法治化等特征。后半程应继续坚持“四个全面”战略，贯彻落实“五大发展理念”，勇于和善于破除深层次的体制障碍和利益藩篱，突出可操作性和执行力，从而取得决定性成果。进一步全面深化生态文明制度改革需要衔接好前后两个半程。

生态文明；制度改革；前半程；后半程

生态文明建设必须用完善的制度体系作为保障，生态文明制度体系的日渐完善要通过全面深化、不断进行的制度改革来实现。党的十七大以来，我国生态文明建设已经从观念的全面树立、建设水平的全面提升进入到制度化建设阶段。党的十八大开始，我国生态文明建设进入到完善制度体系建设和全面深化生态文明制度改革的新阶段。2013年党的十八届三中全会提出，到2020年完成全面深化改革的总体目标。完善生态文明制度体系和深化生态文明体制机制改革，成为我国生态文明实践中的时代主题。目前，时间已经过了一半，及时总结生态文明制度改革的前半程经验和预判后半程的生态文明制度改革进程，对于完成全面深化生态文明制度改革有着承前启后、举足轻重的作用。

一、区分全面深化生态文明制度改革的前后两个半程

习近平总书记在对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作说明时指出当前我国全面深化改革的时间节点是2020年，并且要求“按这个时间段提出改革任务，到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”[1]。这个重要论述表明当前我国全面深化改革的总体时段是从2013年到2020年。如果把2013年作为全面深化改革的起始点，把2020年作为全面深化改革的截止点，那么2016年倒是当前全面深化改革的中间点。

之所以把2016年看成是全面深化改革的中间点，不仅是时间上的中间划分，更是由我国全面深化改革的进程和工作重心所决定的。2013年至2015年底，我国全面深化改革主要处于制度设计阶段；2016年开始，随着我国“十三五”规划的全面实施，尤其是在“五大发展理念”的指引下，我国全面深化改革进入到更为具体的完善和操作阶段。对于全面深化改革来说，“十三五”规划的开局有着标志性的意义，这是因为在“五大发展理念”的指引下，人们更加强调发展的规律性、全面性、实效性。在这个中间点上，需要总结前一阶段各个领域各个方面全面深化改革的成果，也需要预见后一阶段全面深化改革的步骤和方式。

根据这个中间点，可以把全面深化生态文明制度改革划分为前后两个半程。

二、全面深化生态文明制度改革的前半程评析

(一)开始形成比较完善的制度体系

2013-2016年，中共中央国务院出台了一系列重大的制度规范。2015年元旦，新修订的《中华人民共和国环境保护法》开始施行。这部新《环保法》被称为“史上最严格的环保法”，突出了对破坏生态环境的刑事处罚，改变了原来的行政处罚力度不足等问题。2015年4月25日，中共中央国务院出台关于加快推进生态文明建设的意见，从健全法律法规、完善标准体系、健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、完善生态环境监管制度、严守资源环境生态红线、完善经济政策、推行市场化机制、健全生态保护补偿机制、健全政绩考核制度、完善责任追究制度等方面形成了比较完善的生态文明制度体系[2]。

(二)生态文明体制机制改革日渐深入

本着“源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究”的基本原则，我国生态文明体制机制改革日渐深入，体制机制建设日臻完善。2013年6月14日，国务院常务会议确定了大气污染防治十条措施。2015年4月2日，国务院出台《水污染防治行动计划》，这个行动计划就是当前和今后一个时期全国水污染防治工作的行动指南。2015年9月，中共中央国务院审议通过《生态文明体制改革总体方案》，从加强顶层设计的角度规范了我国生态文明体制机制改革的指导思想、理念、原则、目标、实施保障等重要内容[3]。其中，专门性的制度规范日益完善。2015年1月10日，为了加快节水型社会建设，我国决定建设国家水权制度；2015年3月17日，中共中央国务院印发《国有林场改革方案》，旨在加快推进国有林场改革，促进国有林场科学发展，充分发挥国有林场在生态建设中的重要作用；2015年8月17日，中办国办印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，对领导干部的生态损害责任进行了规定；2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》。

(三)呈现出全面性、宽领域、深入化、法制化等特征

自从党的十八届三中全会提出全面深化改革以来，我国生态文明体制改革稳步前进，生态文明制度完善稳步发展，呈现出全面性、宽领域、深入化、法治化等特征。全面性就是不断完善生态文明的制度体系，用最严格的环境保护制度来推进我国生态治理现代化；宽领域就是在一切涉及到生态关系的领域都进行相应的改革，把生态制度和其他领域制度改革相结合，形成良性发展的改革合力；深入化就是从易于改革、浅层关系、要素性特征走向难以触动、深层关系、结构性特征的改革，在改革中“啃硬骨头”“涉险滩”；法治化就是强调以法治的理念和方式实现环境保护和生态治理，其中既强调遵循法制规范，又强调依法治理。这些特征标志着我国生态文明制度建设和制度改革正在走向深层次和实效化，是我国今后生态文明制度建设和改革必须坚持的基本特征。

虽然我国全面深化生态文明制度改革取得了一系列的成效，但我国生态环境问题仍然存在，涉及到特殊生态利益关系的“硬骨头”成为我国生态文明建设的拦路虎。问题倒逼着改革，发展的障碍需要破除。我国只能在新的发展条件下，贯彻落实以习近平为总书记的党中央关于治国理政的新理念新思想新战略，在全面深化生态文明制度改革已有成果基础上进一步深化改革、落实政策、突出成效，在全面建成小康社会的同时，建成资源节约型和环境友好型社会。

三、推动全面深化生态文明制度改革的后半程进一步发力

2016年是“十三五”规划实施的开局之年，也是新时期全面深化改革后半程的起始点。后半程的全面深化生态文明制度改革必须继续坚持“四个全面”战略，贯彻落实“五大发展理念”及其基本要求，勇于和善于破除深层次的体制障碍和利益藩篱，突出可操作性和执行力，最终获得决定性成果。

(一)要继续坚持“四个全面”战略

“四个全面”战略是以习近平为总书记的党中央治国理政的基本战略，也是看待中国特色社会主义各项事业的整体性视角和主要着力点。认真理解和贯彻落实“四个全面”发展战略，才能有效应对错综复杂的形势。进一步推进生态文明制度改革，需要坚持“四个全面”战略的整体观、大局观和长远观，需要保持战略定力。这种强调稳定性的战略定力是进一步推进生态文明制度改革的战略性前提和持续性依据。

(二)要贯彻落实“五大发展理念”，尤其是绿色发展理念

“十三五”规划提出了创新、协调、绿色、开放和共享发展理念，其中绿色发展理念凸显了用生态环境保护来规范经济社会发展的根本性关系。绿色发展是包括生态文明实践、系统工程思维、生态和谐意识、完善的生态文明制度等在内的整体性发展过程。一方面，完善的生态文明制度是绿色发展的制度保障；另一方面，全面深化生态文明制度改革也需要绿色发展理念的根本指引。创新发展包括制度创新，中国特色社会主义制度建设就是伟大的制度创新，在创新发展理念引导下，推进全面深化生态文明制度改革就是要不断推进与中国特色生态文明实践相适应的制度创新。协调发展的题中之义包含着人与自然的生态协调发展，这需要对人们的生态文明实践进行制度化的规范，需要通过全面深化生态文明制度改革，不断提高人与自然协调发展的能力和水平。开放发展包括资源环境方面的国际交流与合作，在共同但有区别的责任原则下，我国需要和其他国家一道，协力推进全球生态治理。美丽中国是我们的共同家园，人与自然的生态和谐是人民群众的生态福祉，确保人民群众共享发展成果的同时也能够共享美好的绿水青山是全面深化生态文明制度改革的价值旨归。

(三)要有勇气和决心破除深层次的体制障碍和利益藩篱

随着生态文明制度改革的深入开展，一些易于改革的方面已经接近完成，如前半程制定的一系列基本的环境保护制度、国家发展战略层面上的目标和举措、生态红线和生态区域的划定等。但是，深层次的制度障碍和利益藩篱还有待触及，特别是资源环境的资产界定、各种资源环境使用的政府调控、自然资源的市场配置、党政领导干部的生态责任划定及其追究。敢不敢、能不能“啃硬骨头”“涉险滩”考验着我们的改革勇气和改革智慧，进一步全面深化生态文明制度改革必须打破更深层次的体制障碍，破除对资源环境的利益固化，把人民的生态权益归还给人民，充分调动一切积极因素推动生态文明建设。

(四)要突出体制机制的可操作性和执行力

如果不具备可操作的实践性，在实践过程中缺乏执行力，生态文明制度将会成为一纸空文。易于执行、执行有力、执行有效，才能切实发挥出生态文明制度的规范性和约束力。减少生态文明制度的执行障碍，需要在生态文明建设中把执行生态文明制度和依法治理、从严治党相结合，提高执行生态文明制度约束的刚性和硬度。

(五)要取得决定性成果

改革是否成功，最后还是要看改革有没有取得预期效果。全面深化生态文明制度改革一定要有决定性成果，否则可能就是改革实施不力或者改革方向有误，从而导致发展目标难以真正实现。只有建立健全完善的生态文明制度体系，强化制度执行力度，把制度建设和制度执行转化为生态文明建设的成果，才能从根本上解决生态环境问题，推动生态文明建设取得实效。

全面深化生态文明制度改革的后半程，是我国生态文明制度建设与制度改革的关键阶段，是能不能实现资源节约型、环境友好型社会发展目标的决定性环节。只有保持“四个全面”的战略定力，按照“五大发展理念”的发展要求，破除深层次体制障碍和利益藩篱，加强制度执行的刚性和力度，才能取得决定性成果，才能真正把中国特色社会主义生态文明建设推向前进。

四、充分衔接好全面深化生态文明制度改革的前后两个半程

全面深化生态文明制度改革的前后两个半程是一体化的过程，二者既紧密联系又各具特点。全面深化生态文明制度改革的历史方位要求我们衔接好全面深化改革的前后两个半程。当前，我们所处的历史方位就是最接近中华民族伟大复兴目标的冲刺关头和全面建成小康社会的关键时刻。生态安全成为国家安全的新命题，生态治理成为国家治理的新要求，生态文明建设是中国特色社会主义事业全面发展的新使命。在这个历史方位中，衔接好前后两个半程，才能把全面深化生态文明制度改革推向整体进步，才能把中国特色社会主义伟大事业推向整体前进。如果衔接不好前后两个半程，不仅会让生态文明建设的整体性进程落空，也会让我国发展失去持续性，从而陷入资源环境的陷阱中难以自拔。

(一)充分衔接的必要性

1.保持全面深化生态文明制度改革完整性的基本要求。全面深化生态文明制度改革的前后两个半程不是截然分开的，而是内在统一的。进一步深化生态文明制度改革是在前期改革所取得成果的基础上展开的，是对前期改革的深化和发展。如果没有前期改革在一系列基本制度建设方面取得的伟大成就，后期的生态文明制度改革就缺乏根基和依据。反过来，如果只停留在前期改革的成就上，生态文明制度改革就不能深入开展，深层次的生态关系矛盾、以资源环境为中介的社会矛盾就无法解决。

2.保持全面深化生态文明制度改革彻底性的基本要求。生态文明制度改革彻底不彻底，关键看能不能解决问题。这里的问题既包括生态环境问题，也包括深层次的体制机制障碍问题，还包括资源环境的利益固化问题。解决环境问题，就是要通过完善的生态文明制度约束人的实践活动，最终实现生态环境质量的总体改善和区域优化。解决深层次的体制机制障碍，就是全面释放出制度的活力，减少制度体系的内部冲突，从而适应环境生产力。解决资源环境的利益固化问题，就是用制度的约束力打破少数人对资源环境的特权和垄断，实现生态治理成果人民共享。

3.保持全面深化生态文明制度改革持续性的基本要求。改革只有进行时，改革需要持续性。生态文明制度改革的持续性是与完整性、彻底性紧密联系的基本特点和基本要求，衔接好前后两个半程是生态文明制度改革最大的持续性。全面深化生态文明制度改革是21世纪我国发展的新要求。20世纪我国已经积累了一定的生产力基础，但也由于不合理的发展方式而伴生出生态环境恶化问题。20世纪末，我国提出了生态环境保护的一系列具体政策措施，但没有从根本上扭转环境恶化的势头。21世纪初，我国提出要在全社会广泛树立生态文明理念，保护环境的生态意识逐渐深入人心，但由于发展的惯性和体制机制的障碍，生态文明建设仍然被当作附属性的工作内容。2012年党的十八大不仅把生态文明建设和经济建设、政治建设、社会建设、文化建设作为“五位一体”总布局的一个重要方面，还要求把生态文明建设融入到其他建设的各方面和全过程。更为突出的是，党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央在治国理政中提出要不断深化生态文明体制机制改革，建立完善的生态文明制度体系。从生态环境保护发展到生态文明制度的完善，这是中国特色社会主义伟大事业的新要求、新战略，是与中国特色社会主义各项事业的当代发展相适应的。

(二)充分衔接的策略建议

1.充分认识“变”与“不变”。随着生态文明制度建设的日渐完善，其中一些不合时宜的体制机制必须予以破除，一些固化的利益格局必须打破，生态文明建设中出现的新情况必须研究，这就要求我们要顺应实践发展而善于变通。缺乏变通，就会因循守旧。当然，变通是随机应变，而不是随意改变。生态文明制度改革和制度建设中的基本方面、基本原则要坚持，这些基本方面、基本原则是制度建设和改革深化的一致性基础。实质上，这里的“变”与“不变”是生态文明制度建设过程中的矛盾辩证法，“变”是深化、发展，是把制度建设实践化，通过实践来检验和发展生态文明制度改革的科学性和实效性；“不变”是坚持基本方向、基本目标、基本原则不动摇。

2.要加快建成更加完善的生态文明制度体系，加大生态文明制度的规范性和执行力。加快健全更加完善的生态文明制度体系，必须与时俱进地完善生态文明基本制度，基本制度的改革与完善是与时俱进地推进我国生态文明建设的基本保障，是对一系列新情况新问题进行规范的基本要求，是生态文明实践的基本规定。同时，还需要在体制机制方面更加深入，把不同方面、不同领域的体制机制改革有机地结合起来，形成生态文明制度改革的合力。加大生态文明制度的规范性和执行力，要坚持源头预防、过程控制、损害赔偿和责任追究，通过强化制度执行与司法执行，真正把最严格的制度落到实处。

[1]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报,2013-11-15(1).

[2]中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见[N].人民日报,2015-05-06(1).

[3]中共中央国务院出台方案为生态文明领域改革作出顶层设计[N].人民日报,2015-09-22(1).

(责任编辑： 庄艺真)

The two semi-processes of comprehensively deepening reform on eco-civilization system

TAO Huo-sheng

(Marxism School of Fuzhou University, Fuzhou, Fujian 350116， China)

The process of comprehensively deepening reform on eco-civilization system can be divided into two seminal ones. The comparatively perfect complete system is forming along with the reformation of rules and working mechanics in the former semi-process which is featured with holist, multi-dimension, deepening and ruling by law. We should keep holding on "four comprehensives strategic", fulfill "five development concepts" and breaking away from deep obstacles and benefits hedges in the later semi-process so as to highlight the operability and execution and gain determinative achievement. It is necessary to link up the two semi-processes in comprehensively deepening reform on eco-civilization system.

ecological civilization； institutional reform; the former semi-process; the later semi-process

2016-07-29

2015年度福建省高校新世纪优秀人才支持计划：马克思主义生态思想史；2014年福建省社会科学规划重大项目：当代中国马克思主义生态理论创新(2014JDZ018)。

陶火生(1975-)，男，教授，博士，硕士生导师。研究方向：生态哲学、马克思主义哲学。

D61

10.13322/j.cnki.fjsk.2016.06.003