熊 军

贵州财经大学，贵州 贵阳 550025



贵安新区失地农民补偿问题研究

熊 军*

贵州财经大学，贵州 贵阳 550025

在城市化的不断发展，城市不断向外扩张的过程中，产生一个特殊群体——失地农民。由于相关政策体制的不完善，致使许多失地农民利益受到侵害。研究城郊失地农民补偿问题，对于维护失地农民利益有着重要的现实意义。本文通过对贵州省贵安新区党武镇的实地调查，发现贵安新区城郊失地农民补偿存在征地补偿标准低、征地补偿款管理使用不当、征地补偿方式单一等问题。结合相关理论知识，从失地补偿制度、补偿标准和失地农民就业三个角度提出进行研究。

失地农民；补偿；贵安新区

一、绪论

土地赋予了农民生命，满足了农民衣、食等需求，对农民具有重大的意义。同时，土地还是农民最重要的劳动对象，为农民提供了就业场所，农民从土地中获得相对较固定的职业和稳定的收入，是农民得以持续生产和发展的重要客体。一般来说，可以从广义和狭义层面理解失地农民。从广义层面来讲，是指由于各种原因失去了土地的农民，既包括目前仍然居住在农村的部分失地(失去一部分土地)农民，也包括原来居住在农村，现在已经搬迁到城市并且取得了城市户口的完全失地(失去全部土地)的农民。从狭义层面来讲，是指失去我国相关法律所规定的土地承包经营权、收益权、处分权等的农民。在本文中，从广义上定义失地农民。

据统计，到2020年，我国失地农民将增至1.1亿人。在我国城市化扩张过程中，由于征地补偿政策和失地农民社会保障制度不完善、不健全的原因，出现许多政策弊端，使得失地农民的权益受到侵害，出现许多“无地、无业、无生活保障”的三无农民，他们实现了农转非，却是城市的边缘人。在城镇化进程中，失地农民补偿问题已经成为一个不可忽视的关键问题，本文以已有的相关理论研究为基础，结合实际调查情况，浅析失地农民补偿问题的现状和产生根源等。

二、贵安新区失地农民补偿情况及存在的问题

贵安新区成立于2014年，规划总面积1795平方公里，其中直管区为党武镇、湖潮镇马场镇、高峰镇和红枫湖镇6村1居①。

根据实地调查发现，该地区征地补偿标准为7.4万元/亩，而失地农民实际所得为6.88万元/亩，较多的失地农民认为征地补偿标准过低，征地执行缺乏透明度，对征地标准的满意度低。有55%的家庭土地被全部征收，被征收土地在3亩及以下的家庭占比达65%。该地区实行一次性货币补偿，对失地农民普遍采用货币安置和社会保障安置，而未进行有效的就业安置，接受过就业培训或技能培训的人仅占7.5%，在这样的情况下，对于失地农民失去土地之后的生活经济来源影响较大。

表1 征地前后家庭收入变化情况表

从被征地前后收入变化来看，多数家庭的家庭总收入减少，由于土地是农民家庭收入的重要来源，因而农地耕种收入减少对家庭总收入的影响较大。而打工收入有所增加，这反映出大多数具有劳动能力的失地农民在失去土地之后，选择了外出务工以增加收入，从而减轻家庭的经济压力。

表2 征地前后家庭支出变化情况表

从被征地前后支出变化情况来看，总支出增多的的家庭较为普遍，其中以食品支出增多的影响最大。农民的食品来源主要在土地，失去土地之后，农民的粮食产出减少，不得不到市场上购买食品。

表3 征地前后社会生活状况变化情况表

从被征地前后社会生活状况变化情况来看，收入减少，支出增加，一增一减，加重了失地农民的经济压力。同时，就业状况的变坏，严重影响了失地农民的经济收入来源，使生活幸福感下降。同时，该地区存在着强制参加社会保险的情况：对于不参加社会保险的失地农民，政府不发放征地补偿款，这严重违背了失地农民的个人意愿和影响了政府在人民心中的形象。

在对社会保障政策的宣传中，60%的人不了解失地农民社会保障政策，政府的宣传力度显然不够。在了解政策的人中，超过半数的人认为“失地农民保障”政策不能满足个人或家庭的生活需求，大多数人认为保障标准偏低，失去土地之后的生活得不到基本保障。

通过对失地农民征地补偿情况的分析，发现其中主要存在以下问题：

第一，征地补偿标准低。在最近五年，该地区的征地补偿标准为7.4万元/亩，青苗补偿费1400元/亩，而同期其他地区征地补偿标准不低于10万元，同比减少了25%。同时，相较于当地近五年的经济发展水平来说，该补偿标准只相当于其3年的家庭收入。

第二，征地补偿款管理使用不当。虽然当地的征地补偿标准为7.4万元/亩，但失地农民实际所得征地补偿款为6.88万元/亩，这两者中间的差额被村集体以各种收费理由抽调，征地补偿款的处置不符合公平、公开、公正、合理原则，一方面这损害了失地农民的切身利益，加重失地农民的经济困难，另一方面，也加深了失地农民同村委和政府的矛盾，使得政府在人民心目中的形象地位和信誉降低。

第三，征地补偿方式单一。一次性货币补偿是该地区绝大多数的补偿方式，没有实施就业补偿、调地补偿等的其他补偿方式。短期来说，一次性货币补偿方式可以显著增加失地农民的有效收入，减轻政府财政负担，但长期来说，失地农民只能“坐吃山空”，失去唯一经济收入来源的失地农民在失去土地之后将面临极大的经济压力。单一的补偿方式，带来最明显的不利影响有两点：

(一)失地农民难以再就业，在征地之前，该地区务农人口占到57.5%，失业率仅为2.5%，而在征地之后，务农人口下降到17.5%，失业率则陡升至45%。根据奥肯定理，失业率与经济增长率具有反向的对应变动关系，调查地如此高的失业率表明这一地区经济发展将面临严重问题。较高的失业率也使社会治安状况恶化，一些无业失地农民经常带着所得征地补偿款进行赌博或进行其他违法活动，严重影响了当地社会治安状况，人民的幸福感降低。

(二)社会保障制度不完善，社会保障水平低。当地在征地过程中出现“强制社保”的情况，即强制失地农民个人和家庭先参加社会保险，再发放征地款。这突显出了政府在征地执行过程中的违规行为，反映出社会保障执行监管制度的不健全，损害了失地农民的权益。

政府对失地农民社会保障政策的宣传力度不够，使得很多的失地农民不知晓这一国家政策，即使有所了解，也很少有人认为该政策能够满足自身需求，更多的人认为，在失去土地之后，社会保障政策不能从根本上解决其生活困难。

三、对失地农民补偿问题的原因分析

第一，国家土地补偿标准与经济发展水平不适应。根据《中华人民共和国土地管理法》第47条之规定，征地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。其中，土地地补偿费标准最高为该耕地被征收前3年平均年产值的10倍；征地的安置补助费标准为该地被征收前3年平均年产值的4—6倍，但是最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍；青苗补偿费为该地被征收前3年平均产值的3倍。以上三项之和不得超过平均产值的30倍。②

按此标准，失地农民得到的补偿费明显过低。此标准只考虑到了征地给农民造成的直接土地损失，而未考虑到其间接经济损失。首先，土地是我国绝大多数农民的重要劳动和工作场所。失去土地意味着农民失去粮食和生活经济来源，农民的后续经济生活将变得更加困难。其次，失地农民择业成本和养老成本的增加是其间接经济损失。失去土地的农民需要进行再就业，在再就业的过程中会增加各种费用的支出。土地具有重要的养老保障功能，当年老之后，土地所有者可以将土地传给自己的子女或亲人可获得养老权益，当失去土地之后，农民的养老成本也随之而增加。这两者成本的增加都造成了失地农民的间接经济损失。再次，只考虑到土地当期的市场价格，未充分考虑到土地的增值部分。城郊部分土地的区位优势和市场价值随着城市化发展不断增加，但在当前的征地补偿政策之下，农民享受不到土地增值部分的收益。

第二，征地补偿政策监管制度不完善。国家相继出台了一系列有关政策措施以保障失地农民的合法权益，但许多政策的落地情况却不理想。由于缺少监管，征地补偿费从财政划拨到农民实际所得这一过程中会出现层层抽调、克扣的情况。如政府部门提取管理费，土地管理部门提取土地管理费等，一些与征收无关的如教育附加费等，也被并入土地征收费用之中，③这些行政性收费增加了各级职能部门的收益，却使农民实际得到的土地补偿金减少，严重侵害了失地农民应有的权益，加深各方的矛盾。

第三，缺乏多元化的征地补偿安置方式。从全世界范围来看，征地补偿方式包括就业补偿、货币补偿(包括一次性货币补偿和持续性货币补偿)、调地补偿和社保补偿等等，但在调查地，政府为了减轻自身的财政压力，都选择对失地农民进行一次性货币补偿。短期内既减轻了政府的财政压力，也增加了农民的近期收入，但损害了农民的长期利益，进而可能造成社会问题。

四、失地农民补偿问题的对策研究

第一，提高征地补偿标准。首先，国家和政府应该在政策和立法上提高对失地农民的补偿标准。《中华人民共和国土地管理法》是在1987开始颁行实施，距今已有近30年，随着经济社会的不断发展，其中很多条款已经不再适用当今实际。应适当更改土地管理法，提高征地补偿标准。其次，要将征地补偿标准与当地的经济发展挂钩。在城市化过程中，土地的价格会呈现几十甚至上百倍的增长，但在目前的征地政策之下，我国绝大多数失地农民却享受不到土地在经济发展中带来的红利。因此，政府在考虑到当期土地价格的同时，也应给予失地农民充分的土地增值权益，使农民能够享受到土地在经济发展中带来的利益。

第二，完善征地补偿监管制度。完善征地过程中宣传、公告和宣传等流程制度，坚持公开、公平、公正、合理、合法、透明原则。在征地之前，要将相关的征地范围、补偿标准、安置方式以及征地用途等予以公示，使农民能够充分了解征地的重要信息。在征地过程中，可以成立一个监督执法检查组，对政府征地过程和征地补偿款的发放进行严格监督，防止出现违法违规征地、违法违规使用征地补偿款的情况，做到各项工作的规范化、合法化和人性化，充分保障失地农民的权益。

第三，丰富征地补偿方式。征地补偿方式不能单一化，各地区要结合自身的实际情况，丰富征地补偿方式。既要着眼于失地农民的现实困难，又要着眼于长期的社会保障，要将货币补偿、就业补偿、调地补偿以及其他补偿方式组合运用，结合地区发展，积极探索更加多样化、更加合理的征地补偿方式，使农民在失去土地之后还有其他经济收入来源。城乡统筹，不仅针对一般农民，也可惠及失地农民，因而是促进农村劳动力转移就业的普惠政策。④统筹城乡劳动力就业，积极引导失地农民外出就业，鼓励、帮助农民工返乡创业。政府可给予创业的失地农民相应的政策扶持，同时，政府应该颁布相应的政策文件，鼓励企业，在同等条件情况下优先招聘失地农民，解决失地农民的就业问题。

[ 注 释 ]

①国务院关于同意设立贵州贵安新区的批复.

②中华人民共和国土地管理法.

③任凤莲.关于失地农民补偿问题的思考[J].经济问题，2009(7).

④潘光辉.失地农民社会保障和就业问题研究[ M ].广州：暨南大学出版社，2009:170.

[1]苏东海.西部民族地区城市化进程中失地农民问题研究[ M ].北京：人民出版社，2012.

[2]潘光辉.失地农民社会保障和就业问题研究[ M ].广州：暨南大学出版社，2009.

[3]赵继新，丁娟娟.失地农民补偿模式及机制研究[J].商业研究，2009(12).

[4]王尤贵.失地农民补偿探讨[J].甘肃农业，2006(5).

[5]吴艳花.浅谈对失地农民补偿和保障问题的几点思考[J].丽水学院学报，2008(6).

[6]任凤莲.关于失地农民补偿问题的思考[J].经济问题，2009(7).

熊军，男，贵州人，贵州财经大学，研究生，研究方向：行政管理。

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