本刊 | 夏云峰

保持规模和优化布局是实现“十三五”风电可持续发展的关键

本刊 | 夏云峰

近日，国家能源局正式印发《风电发展“十三五”规划》（以下简称《规划》），明确了2016－2020年我国风电产业发展的指导思想和基本原则、发展目标和建设布局、重点任务以及保障措施等。与《风电发展“十二五”规划》相比，一方面，《规划》保持了很好的延续性。比如，其中提出到2020年底，全国风电累计并网容量确保达到2.1亿千瓦，力争达到2.5亿千瓦；全国风电年发电量确保达到4000亿千瓦时，力争达到4500亿千瓦时，风电发电量占全国总发电量的比例确保达到6%，力争达到6.5%。从“十二五”提前完成装机容量规划任务的情况来看，完成上述目标是切实可行的，它体现了政策制定的科学性，有利于规划的衔接。另一方面，《规划》在各项任务的制定上更加细致。比如，它不仅详细划定了中东部和南方地区的发展目标、“三北”地区新增跨区外送风电基地的开发目标，还为落实全额保障性收购政策、解决弃风限电问题、发挥金融的支撑作用等制定了具体措施，体现了管理趋于精细化和更有针对性，有利于推动产业向纵深发展。

作为纲领性文件，《规划》通过确保合理的市场规模、优化产业布局、完善市场机制、落实全额保障性收购政策等，为未来5年我们集中精力突破产业面临的瓶颈，实现高质量的发展指明了方向，将为我国风电产业最终走上可持续发展之路奠定基础。

保持市场规模，优化发展环境

根据《规划》的安排，“十三五”期间风电新增装机容量1.2亿千瓦左右，年均增长在2400万千瓦，这实际上是确保我国风电产业在下一个5年实现可持续发展的合理规模。此前国家领导人在不同场合承诺，到2020年实现非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右，到2030年提高到20%左右。为此，我国需要进一步加大发展风电的力度。根据风电技术发展水平、市场状况和节能减排目标，“十三五”时期年均开发规模至少要保持在2000万千瓦以上。这样才能避免因市场大幅萎缩，致使一个具有良好发展前景的战略性新兴产业半路夭折。

“十二五”时期，正是通过保持这种合理的开发节奏，我国风电产业才实现了有质量的高速发展，基本建成具有国际竞争力的完整风电产业体系，风电机组设计制造水平和设备可靠性不断提高。在此过程中，如同多数产业的发展都会经历从无序走向有序那样，我国风电产业的集中度也不断提高，具有量产能力的整机制造企业数量已从“十二五”初期的80多家逐步减少为20多家，风电设备在满足国内市场的同时，已出口到28个国家和地区，多家企业连续数年跻身全球风电机组制造业前10名。未来5年，随着产业重心的“东移”，无论是开发陆上风能资源，还是海上风能资源，都对设备制造、施工建设以及运行维护等提出了更高的要求，只有质量优良、技术过硬、创新能力强的企业才能最终胜出，这意味着市场集中度将会进一步提高。《规划》鼓励风电设备制造企业兼并重组，提高市场集中度。并提出要在“十三五”使得年度出货量排名前3位的设备制造企业的市场占有率明显提高，并让3－5家企业全面达到国际先进水平，国际市场份额明显提升。

市场集中度的提高依靠的是通过竞争来加速优胜劣汰，其中的关键是创造良好的市场环境。为此，《规划》提出要充分发挥市场配置资源的决定性作用，创新配套的市场管理、融资、电价和补贴等手段。

在市场管理上，除了要进一步加强产品检测认证，提高市场准入标准外，随着产业走向成熟，建立起完善的监督和评价体系更是至关重要的，英国、丹麦、德国等都通过建立国家层面的风电产业监测和评价体系促进了行业健康发展。我国于2013年初步建立起了风电产业监测和评价体系，覆盖全球风电政策、国内风电开发运行情况、风电设备制造产业发展情

况三个方面。根据《规划》的安排，下一步将进一步完善风电机组运行质量监测评价体系，定期开展风电机组性能、可靠性、维护成本等运行情况综合评价，开展全国范围内的风电机组运行质量对标工作。还将定期梳理已授权但未在要求时间内开发的资源，建立风电企业不良行为记录制度、负面清单管理制度，形成市场淘汰机制。落实风电场重大事故上报、分析评价及共性故障预警制度。并建立风电设备运行质量年度排名制度，定期发布风电机组运行质量黑名单。

在发挥金融对风电行业的支持作用上，一是将建立健全风电保险基础数据库，定期发布行业风险评估报告，推动风电设备和风电场投保费率差异化。鼓励风电设备制造企业联合投保，鼓励保险公司成立共保体、设立优先赔付基金的方式开展保险服务，探索成立面向风电设备质量的专业性相互保险组织。二是将风电项目纳入国家基础设施建设鼓励目录。鼓励金融机构大力发行绿色债券，政策性银行以较低利率等方式加大对风电行业的支持，商业银行推进项目融资模式。鼓励风电企业积极利用公开发行上市、绿色债券、资产证券化、融资租赁、供应链金融等金融工具，并探索众筹、P2P等基于互联网和大数据的新兴融资模式在风电行业的应用。三是鼓励企业按照规定积极进行项目注册和碳减排量交易。完善绿色证书交易平台建设，推动实施绿色电力证书交易，并做好与全国碳交易市场的衔接协调。

在电价和补贴上，将逐步改变目前基于分区域标杆电价的风电电价模式，逐步建立市场竞价基础上固定补贴的价格机制。配套实施非水可再生电量考核和绿证交易制度，逐步建立基于固定补贴和绿证交易制度的风电补贴机制，解决风电发展面临的补贴不足等问题。

调整产业布局，寻找发展新支点

弃风限电问题短期内难以根治，再加上火电装机规模严重过剩，利益冲突短期很难调和，“三北”地区风电开发规模和速度必将受到制

约。要维持我国风电产业在“十三五”期间的可持续发展，就必须找到新的发展支撑点。考虑到风能具有分布广、密度低的特性，更适合就地开发，就近利用。在处于负荷中心的中东部及南方地区大规模开发风电项目更顺适可再生能源的禀赋。从这个角度而言，调整产业布局，规模化开发中东部和南方等地区的陆上和海上风能资源无疑将是“十三五”我国风电产业发展的中心所在。

基于“将中东部和南方地区发展为我国下一步风电持续规模化开发的重点重要增量市场”的目的，《规划》明确将“加快开发中东部和南方地区陆上风能资源”和“积极稳妥推进海上风电建设”列为产业布局调整的两大重点任务。

经过“十二五”的高速发展，中东部和南方地区陆上风能资源的开发已经初具规模，到2015年底，该地区陆上风电累计并网装机容量接近2800万千瓦。在此基础上，《规划》确立的目标是，到2020年，将这一规模提升至7000万千瓦，其中新增装机容量4200万千瓦。与此同时，“三北”地区陆上风电新增装机容量则为7500万千瓦（其中特高压输电通道外送风电容量4000万千瓦）。这意味着，若算上海上风电的新增并网装机容量，中东部和南方地区新增并网装机容量将占到全国新增并网容量的41%，远远高于“十二五”的25.8%。并且到2020年，中东部和南方地区风电累计并网装机容量在全国的占比也将由“十二五”的21.7%提高到33.3%。而在将这一目标分解到各个省份时，《规划》强调相关省（区、市）制定本地区风电发展规划不应低于分解的目标，这实际上就是为各省设定了一条发展的“底线”。

值得注意的是，《规划》还提出，对风电发展较好，不存在限电问题的地区放开陆上风电年度建设规模指标。对已完成海上风电规划的省（区、市）放开海上风电建设指标限制。目前来看，符合上述条件的省份主要集中在中东部和南方地区，因此，它也可以被视为鼓励对这一地区加大开发力度。

考虑到资源条件的不同，开发模式也必须

进行创新。低风速地区的风能资源分散，风况条件更加复杂，连片集中开发模式已经难以适用，分散开发则是更可行的方式。《规划》要求按照“分散开发、就近接入、当地利用”的原则，因地制宜推动接入低压配电网的分散式风电建设；坚持针对不同的资源条件采用不同机型、塔筒高度以及控制策略的设计方案，积极推广同一风电场因地制宜安装不同类型机组的混排方案。此外，为了充分利用电能消费终端就近消纳，输送成本低等优势，《规划》还鼓励发展自发自用的分布式风电开发模式。

当前，分散式和分布式开发模式在国外已经相对较为成熟，但在我国则处于起步阶段，未来还有大量基础工作要做。尤其是在政策和商业模式上，还需要进一步完善。《规划》要求，简化分散式风电项目审批流程，理顺小规模自发自用分布式风电项目管理办法，鼓励地方政府出台完善分散式和分布式风电管理方法。试点并建立分布式风电配网内消纳的市场体制机制，探索、发展微电网形式的风电资源利用方式、研究解决相关技术问题、形成产业市场。鼓励市场主体积极探索适合分布式风电的市场资源组织形式、盈利模式与经营管理模式。此外，《规划》还提出，要加强风能资源勘测，进一步查明中东部和南方地区风能资源。推动低风速风电技术不断进步，提高微观选址水平，做好环境保护、水土保持和植被恢复等工作，因地制宜推进常规风电、先进技术示范、低风速利用等形式的风电开发建设。

在海上风电开发方面，鉴于“十二五”规划目标完成得并不理想，“十三五”时期发展的主基调是积极稳妥。《规划》设定的目标是，到2020年，全国海上风电开工建设规模达到1000万千瓦，力争累计投产并网容量达到500万千瓦。同时形成较为完善和成熟的海上风电建设施工技术和标准体系，为实现海上风电的进一步规模化发展奠定良好基础。

目前，虽然江苏等省份的海上风能资源得到了一定程度的开发，但总体来说区域狭小，未来要实现规模化发展，必须在布局上下功夫。《规划》提出，重点布局江苏、浙江、福建、广东等沿海地区，到2020年海上风电开工建设规模均达到百万千瓦级以上；积极推动天津、河北、上海、海南等省（市）的海上风电建设；探索性推进辽宁、山东、广西等地区的海上风电项目。就目前的情况而言，这种“稳步推进，多地试点”的开发方式无疑是最可行的，既可以保持合理的开发节奏，防止冒进，又可以通过多地探索，为大规模开发积累经验。

因此，“十三五”时期将继续肩负探索海上风电开发的重任，需要进一步完善相关标准，提升技术创新能力。《规划》提出，将开展海上风能资源勘测和评价，完善沿海各省（区、市）海上风电发展规划。鼓励沿海各省和主要开发企业建设海上风电示范项目，带动海上风电产业化进程。加强海上风电技术标准、规程规范、设备检测认证、信息监测工作，形成覆盖全产业链的设备制造和开发建设能力。掌握海上风电机组和基础一体化设计技术，并开展多种海上风电机组基础应用示范。

此外，开发中东部和南方地区的风能资源，尤其是海上风能资源，前期环节更加复杂，牵涉到多个部门，大大拉长了环评、土地和海域征迁审批等环节的周期，这在海上风电开发上表现得最为明显。未来，要实现规模化开发，这种局面必须改变。《规划》要求加强政府管理和协调，加快建立能源、国土、林业、环保、海洋等政府部门间的协调运行机制，明确管理职责和审批环节，理清手续流程和相关要求，为风电项目健康有序开发提供良好的市场环境。

落实全额保障性收购政策，彻底解决弃风顽疾

目前，弃风限电已经成为制约我国风电产业健康持续发展的最大绊脚石，并有愈演愈烈之势，到了非解决不可的地步。今年上半年，全国弃风电量达到323亿千瓦时，同比增

加148亿千瓦时，接近2015年全年的弃风电量；平均弃风率为21%，同比上升6个百分点。“三北”地区的平均弃风率则逼近30%，其中甘肃为47%，新疆为45%，吉林为39%。更让企业雪上加霜的是，在上网电量完全无法保证的情况下，甘肃、宁夏等地还通过“直供电交易”“自备电厂替代交易”等方式变相压低风电上网电价，以致出现“量价齐跌”的现象。这些都表明，弃风限电问题大有常态化之势，如不尽快彻底加以解决，我国做出的2020年非化石能源占一次能源消费15%的承诺就不可能兑现，不仅国家能源结构调整和绿色发展任务无法完成，一个本可以领先全球的战略新兴产业也会半路夭折。

在弃风限电问题短期内还难以彻底解决的情况下，有效遏制其恶化的势头，并大幅降低弃风率是较为可行的做法。《规划》提出到2020年，“三北”地区平均弃风率要下降到10%左右。目前来看，实现这一目标的关键在于各省尽快制定落实全额保障性收购利用小时数的文件，“保价保量”地全面贯彻全额保障性收购政策。为此，《规划》明确要求各地方政府主管部门严格落实非水可再生电力目标引导制度和风电全额保障性收购制度，为风电预留充足的发电空间，使风电保障性收购电量部分通过充分安排优先发电并严格执行予以保障。对于化石能源发电挤占风电消纳空间和输电线路容量而导致的限发问题，由相应的化石能源发电企业补偿。这些实际上是对《可再生能源法》《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》《关于做好风电、光伏发电全额保障性收购管理工作有关要求的通知》等文件中相关原则的再次确认。

《规划》还将落实最低保障性收购小时数上升为“红线”：一是在确定“2020年‘三北’地区陆上风电就地消纳及借助已建成输电通道外送发展目标”时明确“相关省份在风电利用小时数未达到全额保障性收购要求的小时数之前，并网规模不得突破相关的规划目标”，这里的“不得突破”与前面《规划》在确定2020年中东部和南方地区发展目标时提出的“不应低于”形成鲜明对比，凸显了国家有意转变风电发展重心的战略调整；二是对于弃风限电问题突出、无法完成最低保障性收购小时数的地区，实施一票否决制度，在年度计划中不予安排新增风电规模，并停止所有风电项目开工建设，这则与此前确定的“弃风限电比超过20%地区不得安排新风电项目”原则是一脉相承的，防止部分地方政府部门为了眼前利益盲目上马风电项目，进一步加剧弃风限电问题。

在具体保障措施上，《规划》要求建立风电产业发展预警机制，加强对风电调度运行和消纳情况的监管，由国务院能源主管部门派出机构针对弃风限电的原因开展专项监管，及时公布风电消纳运行情况监管报告，督促有关部门和企业限期整改。

针对部分西部省份存在突出的重开发轻消纳、管生不管养矛盾，《规划》还提出了促进“三北”地区风电消纳的重点措施，要求充分挖掘该地区风电就地消纳和区域电网内省间消纳能力，进一步扩大风电的消纳空间。其中计划利用“十三五”期间新建成跨省跨区外送通道，配套新增风电容量6550万千瓦，力争在2020年并网投产风电容量4000万千瓦，但前提是“与通道配套的风电项目开工建设之前，需落实消纳市场并明确线路的调度运行方案”。

“十三五”风电的发展情况将是关系到我国能否兑现2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右的国际承诺，并为到2030年将这一比重提高至20%左右奠定基础的关键因素之一。“十二五”时期，我国风电产业已经取得了举世瞩目的辉煌，站在这一基础上，我们有理由相信，未来5年我国风电产业还会再创辉煌。现在，《规划》已经为我们指明了方向，下一步需要各方协调一致、各司其职，通过真正全面落实全额保障性收购政策彻底破解制约行业发展的体制机制弊端，为实现规划目标保驾护航。