杨之桄

今年7月，非洲联盟成员国就非盟委员会主席选举进行投票，但因三位候选人均未获得当选所需的三分之二多数选票，选举被推迟到明年1月再次进行。在此期间，来自南非的德拉米尼-祖马将继续担任非盟委员会主席。8月10日，非盟发表公告，宣布启动新一轮选举提名，敦促成员国在9月30日前提交非盟委员会主席、副主席等职位候选人名单。随着选举大幕再次拉开，非盟委员会主席一职终将花落谁家，还是再度陷入僵局，引人关注。

选举频频陷入僵局

非盟是非洲最重要的区域组织，正式成立于2002年，其前身是创立于1963年的非洲统一组织。在非盟的九大组织机构中，国家和政府首脑会议是最高权力机构，每年在年初和年中召开两次例会；委员会为常设机构，负责处理非盟的日常事务及政策实施，领导层由主席、副主席和八名委员构成。《非盟宪章》规定，委员会的十个领导职位在非洲东西南北中五大次区域中平分，且为体现性别平等原则，其中五个职务由女性担任。与非盟轮值主席（现主席为中非国家乍得总统代比，2016年1月当选）任期一年不同，非盟委员会主席的任期为四年，至多可连任一届。

非盟委员会主席有非盟的“秘书长”和“首席执行官”之称，其重要性无需赘言，因此成为各国和各次区域竞相争夺的目标。现主席德拉米尼-祖马来自南非，2012年7月当选。然而，作为南非总统祖马前妻和该国前内政部长，她的当选也并非一帆风顺。长期以来，非盟成员国间有一条“不成文的规定”：为避免大国意志绑架非盟，埃及、南非、尼日利亚、阿尔及利亚、利比亚等“非盟会费的出资大户”应避免竞夺委员会主席一职。因此，2012年南非打破“君子协定”强推祖马参选，遭到了埃塞俄比亚、尼日利亚等地区大国和非洲法语国家的强烈反对。

非盟委员会主席选举遵循“三轮投票、末位淘汰”原则，即在三轮投票后，得票最少的候选人直接出局，剩下的候选人进入下一轮投票。在2012年1月的选举中，由于时任主席、来自加蓬的让·平与挑战者祖马之间竞争异常激烈，选举一度陷入僵局。在前三轮投票中，两位候选人得票分别为28比25、27比26及29比24，祖马遭淘汰。在最终投票中，让·平虽获32票，但不及当选所需的三分之二多数选票，亦未能当选。一直到2012年7月，祖马在经过四轮投票后才击败让·平，成为掌舵非盟的首位女性主席。

祖马本有望连任一届，但为备战明年的南非执政党党首及2019年总统选举，宣布放弃连任。此次非盟委员会主席选举中，三位候选人分别是来自东非国家乌干达的卡齐布韦（女）、中非国家赤道几内亚的莫库伊和南部非洲国家博茨瓦纳的文松-莫伊托伊（女）。此次共有51个国家参与投票。与2012年1月时的选举情况类似，三位候选人经过七轮投票仍无人胜出，致使选举再陷僵局。在第三轮投票中，卡齐布韦仅获11票，被淘汰；在第六轮投票中，莫库伊因一票之差被迫出局；在第七轮投票中，文松-莫伊托伊仅获23票，亦无法当选。

“战火”恐将更加猛烈

非盟委员会主席选举分别在2012年、2016年出现“双雄逐鹿”和“三足鼎立”的局面，表明非洲各国及各次区域组织正日益认可非盟作为地区领袖的重要性，欲借其扩大本国及本区域在非洲和国际事务中的影响。另一方面，选举两度“难产”，也折射出非盟内诸多矛盾长期难解，并有可能对明年1月的选举进程产生一定阻碍。

首先，三位候选人各有优劣，均难获得非洲各国普遍认可。卡齐布韦、莫库伊和文松-莫伊托伊虽分别得到东非共同体、中部非洲国家经济共同体和南部非洲发展共同体三大次区域组织的背书，但均被指“资历平平、难堪重任”。其中，卡齐布韦现年61岁，曾长期担任乌干达副总统一职，是非洲历史上首位女性副总统，2013年被潘基文任命为联合国非洲地区艾滋病事务特使。但她被曝出在担任副总统期间曾“滥用公款”，成为首个遭淘汰的候选人。莫库伊现年51岁，2012年起担任非洲唯一一个西班牙语国家——赤道几内亚外长，是三位候选人中最年轻的一位。赤道几内亚为非洲重要产油国、财力雄厚，曾于2011年和2014年两度承办非盟峰会。但该国总统奥比昂执政近40年，莫库伊亦因此被斥来自“独裁国家”、不符合参选标准。文松-莫伊托伊为博茨瓦纳外长，现年65岁，早年当过新闻记者，从政经验丰富。但博茨瓦纳被视为非洲“异类”，该国总统不但长年缺席非盟峰会，而且在非洲国家集体退出国际刑事法院等问题上与肯尼亚、南非、苏丹等国大唱反调，因而该国候选人也难获广泛支持。

第二，此次选举遭到西非国家的集体抵制，成为其陷入僵局的主要原因。有报道称，在此次非盟峰会开幕前，以塞内加尔、科特迪瓦等国为首的西非国家经济共同体曾上书非盟，称参加此次非盟委员会主席选举的三位候选人均不具备当选资质，要求推迟选举至下届峰会，并重新开启候选人提名进程。但经过集体协商，非盟驳回了这一请求。因此，在此次选举的七轮投票中，西共体15个成员国“为示不满”几乎全部弃权，成为三位候选人均无法获得当选所需票数的重要原因。有分析认为，西共体此举的目的是为本地区候选人——塞内加尔的巴斯里明年参选“争取机会”。塞内加尔自诩为“非洲法语国家领袖”，对地区领导权觊觎已久。巴斯里则是该国广受推崇的外交官，目前担任联合国秘书长中部非洲事务特别代表。

第三，非盟委员会主席换届选举虽实行匿名投票制，但三位候选人的得票情况表明，各成员国投票时“以地域和语言差异划线”的基本现实仍未改变。以此选的第三轮投票为例：南部非洲发展共同体有15个成员国，由其推选的博茨瓦纳候选人在本轮投票获16票；中部非洲国家经济共同体有11个成员国，来自该组织的赤道几内亚候选人获得12票；东非共同体只有六个成员国，由其推选的乌干达候选人则仅获11票；同时，此轮投票有15个国家弃权，这一数字也与前文提到的西共体成员国数量基本相当。在2012年的选举中，也正是因为让·平和德拉米尼-祖马的主要支持者分别来自非洲中、西部的法语国家和东、南部的英语国家，双方势均力敌，使得选举进程异常艰难。因此有评论指出，非盟委员会主席候选人只有打破地域和语言壁垒，方有当选可能。展望明年选举，此次落选的三位候选人仍有资格再次参选，塞内加尔、阿尔及利亚、坦桑尼亚等地区大国也有可能加入战局。届时，大国争雄局面及非洲不同区域、语言集团间的矛盾或再次显现，战火恐将更加猛烈。

下任主席任重道远

过去四年，德拉米尼-祖马虽在推动性别平等、提高非盟委员会工作效率等方面取得了一定成绩，但也留下不少烂摊子。甚至有批评指出，祖马在南非任外长、内政部长期间虽表现出卓越的领导能力，但并不适合在国际组织担任领导职务。未来，无论谁成为非盟的“当家人”，均难回避以下问题。

一是如何贯彻《2063年发展规划》。在祖马的倡议和力推之下，非盟在2015年1月正式推出了《2063年发展规划》及其首个《十年行动计划（2014～2023）》，为非洲今后10至50年政治、经济、社会等领域的发展描绘了蓝图。在今年7月的非盟峰会上，祖马宣布正式启用“非洲统一电子护照”，并将首批护照颁给非盟轮值主席、成员国首脑、外长和常驻代表。这标志着《2063年发展规划》中的一大目标已初步实现，对推动非洲地区一体化进程将起到重要作用。但也有评论认为，该规划完全是祖马的“政绩工程”，周期漫长、任务繁重，实施起来困难重重。此前，非盟就曾因“规划多、执行差”或“有想法、无成绩”屡遭诟病。未来，能否将非盟规划与成员国的发展计划有机结合、调动各国参与热情，进而保证规划稳步推进，将考验下任主席的执政能力。

二是解决资金短缺问题。长期以来，依赖外援不但为外部势力干预非洲事务提供了口实，也严重制约了非盟的自主决策能力。目前，非盟委员会70%以上的资金由域外国家提供，还有不到30%来自成员国会费。如2017年委员会总预算为7.82亿美元，其中5.76亿美元由外部捐助者出资。同时，非盟年均7.5亿美元的维和行动经费更几乎全由欧盟、美国等域外国家和世界银行等捐助。2012年以来，受国际大宗商品价格下降、政局不稳等影响，利比亚等非盟曾经的“大金主”无力缴纳会费，欧盟也决定自今年1月起大幅削减对非盟驻索马里特派团的金援。非盟正在面临“坐吃山空”的窘境。如何带领非盟实现财政自主，成为下任主席需着力应对的首要难题。在今年7月的非盟峰会上，各国政府决定，通过上缴0.2%的进口税，每年为非盟筹集12亿美元资金，但该计划能否顺利实施，仍有待观察。

三是介入地区冲突。近年，南苏丹、中非共和国、布隆迪等国内乱不断，索马里、尼日利亚等国暴恐势力持续坐大，严重阻碍了非洲大陆的和平与发展进程。有批评认为，祖马对此“有不可推卸的责任”，因为她多数时间都在南非“遥控指挥”非盟事务或者频繁进行域外出访，几乎从未前往冲突地区进行“预防性外交”，对布隆迪等国领导人“超期连任”问题也缺乏清晰的表态。上台前，祖马曾承诺“在2020年前消灭非洲大陆所有的暴力和冲突”，但从目前情况看，这一目标几乎无法实现。同时，早在2003年成立之初，非盟就打算组建一支1.5万人规模的“非洲常备军”，但囿于资金、协调等问题，该计划至今仍未成行。此次选举中，三位候选人均表示，将把和平与安全问题作为未来施政重点，但具体措施却乏善可陈。能否就此提出新颖、可行方案，或将成为各候选人在明年选举中的胜负关键。

（作者为中国现代国际关系研究院非洲所助理研究员）