周鹏

国家助学金设立的初衷是为了缓解部分家庭经济困难，无法支付正常的学费和基本生活费的高校大学生的经济压力。2007年5月，《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》出台，从政策上扩大了家庭经济困难学生的资助力度和资助覆盖的学生人数。据教育部全国学生资助管理中心网的数据统计显示，2015年全国学生资助总额已经突破了1 500亿元，8 400多万人次学生获资助，其中，全国普通高校学生资助总额达到了847亿元，比上一年增长130亿元，增幅达到18%。

随着资助金额的不断提高，因金钱利益引发的“伪贫困生”现象凸显，导致真正需要资助的贫困生反而得不到或者没有充分享受政府给予的资助。究其根本原因，家庭经济困难学生认定机制不合理，认定过程缺乏客观公允的指标评价体系，认定主观性偏重等主要困境的存在，导致认定公平性难以保障，与国家助学金设立的初衷相背离。因此，我们需要构建一套科学合理的家庭经济困难学生认定机制，为政府实施各类资助奠定坚实的基础。

一、家庭经济困难学生资格认定的现实背景

目前，我国各高校也已初步建立了包括助学贷款、奖学金、勤工助学基金、特困生补助和学费减免在内的多元化高校家庭经济困难学生资助体系。然而，各高校对家庭经济困难学生的认定尚无统一细化的操作标准，过程认定存在较大的主观性。因此，确保家庭经济困难学生的认定公平性，是有效、合理、公平分配国家资助资金，帮助家庭经济困难学生顺利完成学业，促进教育公平和社会公正，推进基本公共服务均等化的必然要求。同时，这也是实现国家“不让一名家庭经济困难学生因经济原因而中途辍学”庄严承诺的可靠保证。

二、家庭经济困难学生认定的基本现状——以西南政法大学为例

为切实保证国家制定的各项资助政策和措施落实到家庭经济困难学生身上，2007年，《教育部财政部关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》出台，为各高校做好家庭经济困难学生认定工作做出了纲领性规定。现实中，各省市地方和高校也据此出台了相应的认定制度和实施办法，但这些制度和办法的内容基本上沿用国家下发的指导意见，有的规定显得过于笼统，标准不明晰，操作性不强，指向度不明，导致高校实际认定过程主观性偏大，与指导意见和办法规定的内容相偏离，对家庭经济困难学生的认定和评价缺乏客观可操作性的细则。

目前，各高校对家庭经济困难学生认定主要参照了国家相关机构家庭收入生源地的比较认定、家庭收入的比较认定、学生在校消费比较认定以及其他综合因素认定等。以西南政法大学为例，该校根据教育部及重庆市教委、市财政局联合下发的《关于认真做好高等学教家庭经济困难学生认定工作的指导意见》精神，于2008年10月出台了《西南政法大学家庭经济困难学生认定工作实施办法》，从认定条件、认定等级、认定机构与认定程序等方面都做了进一步细化，将家庭经济困难学生分为一般困难、困难、特殊困难三个等级，并明确了各类家庭经济困难学生的认定条件和标准。在实际认定过程中，学校将学生提供的由当地民政部门确认的家庭经济情况与班级评议小组对学生本人在校生活表现评议情况相结合，并自主设计了相关表格，主要对影响学生家庭经济困难的父母因素、家庭成员因素、家庭所在地因素、突发家庭变故、遭遇灾害等因素等进行调查。同时，学校还对学生中使用通讯工具、电脑、娱乐电器、服装消费、化妆品、外出旅游、在外租房、出入网吧消费、出入酒吧与KTV等娱乐场所消费情况等进行综合调查评议。新版《西南政法大学家庭经济困难学生认定实施细则》，改进了家庭经济困难学生的认定模式，在实际认定工作中取得了较好的效果。本文就西南政法大学家庭经济困难认定制度设计和具体实施的合理性和可行性在不同学院进行了抽样问卷调查和结构式访谈发现，由于此项工作涉及范围广、参与人员多、评定人员主观性等因素，在具体实施过程中仍然面临诸多需要改进的问题。

三、家庭经济困难学生认定的主要困境

虽然各高校在贫困生认定过程中也采取了诸多有效措施来规避可能出现的各种干扰因素，但在认定实践和探索过程中依然存在一些困境。

（一）信息失真与信息不对称

完善、真实、准确的家庭贫困程度的信息是做好认定工作的基础和前提。现实中，学生的基本信息包括家庭基本经济状况、所在地政府资助情况、勤工俭学情况以及其他必要的信息都是动态变化的。学生提供的信息很难保证完全的真实可靠，且大量信息几乎由学生本人提供，信息失真与信息不对称的情况不可避免。高校对贫困生信息缺乏必要的动态收集与管理的手段，因此，掌握学生在校期间生活开支等因素是认定的必要补充，对于认定结果的客观公正性显得尤为重要。

（二）认定过程和程序存在瑕疵，难以保证认定结果客观公正

根据《教育部财政部家庭经济困难学生认定工作的指导意见》的精神，高校均成立了三级认定机构，即校级认定工作领导小组、学院认定工作组和以辅导员为组长、部分学生代表组成的认定评议小组，负责认定贫困生的民主评议工作。在认定小组成员选拔过程中，对成员并无实质条件限制，只要时间允许，均有机会被随机挑选为班级评议代表参加贫困生认定工作。虽然参与认定的学生代表具有一定的广泛代表性，但受数量限制，一般不少于年级（或专业）总人数的10%，从认定覆盖面上很难保证信息收集的客观和全面。在认定程序上，各高校做法不一。有些高校辅导员作为认定组长，全程参与认定过程，但限于公平和客观性，除掌握个别学生的特殊情况需要向认定小组全体成员说明外，一般不对认定候选人做任何评价，而采取由各班认定小组成员对认定候选人提交的家庭经济情况调查表、贫困证明进行介绍，并补充其所掌握的其他有关贫困事实。完毕后，根据认定名额进行投票表决确定人选或者由各班认定成员完成本班贫困生的认定排序，根据年级分配认定名额确定各班贫困生的人选。这种偏主观的认定方式夹杂着复杂情感的因素，很难保证认定结果的“客观、完整和准确”。

还有一些高校采取让申请认定贫困生资格的候选人公开上台介绍个人家庭基本情况和贫困事实，由年级认定小组成员进行统一打分或者投票确定最终人选。该种做法初衷是为了最大程度体现认定过程的公平和公开。但是，这忽略了将严重伤害认定候选人自尊心的严酷事实，尤其是那些家庭贫寒、性格内向的学生，有可能因为碍于情面，难以在大庭广众之下介绍自己的家庭贫困现状，从而让真正需要受资助的贫困生丧失贫困认定资格。实际操作中，这类情况屡见不鲜。

（三）认定公信力遭遇危机，认定监督机制失范

贫困生认定结果并不能保证真正需要受资助的贫困生得到应有的资助，相反，现实中不符合认定资格的“伪贫困生”存在则让贫困生认定结果的公信力遭遇信任危机。一般而言，各高校均已建立了相对完善的认定监督机制，包括认定结果的公示、公示期间提出异议、申诉与答复环节。具体而言，贫困生认定候选人及其他利害关系人有权对认定结果向辅导员和认定小组成员提出异议，认定小组接到异议后应认真组织认定小组成员对异议所反映的事实进行核实并给予答复。如果异议者仍有不同意见，可以申请向学校学生处资助管理科提出申诉，由其组织工作人员给予最终的结果。但部分高校仍存在学院和班级采用“平分助学金”和“轮流拿助学金”等方式来消除贫困生认定结果遭遇质疑的现象。可见，认定监督机制失范带来的认定公信力危机，严重背离了国家认定贫困生资格相关文件精神的初衷。地方性的政策文件和高校自身的实施办法虽然规定了对弄虚作假和违规操作的行为人的责任，但因为高校对国家助学金评定的监督主要通过学院和学校对班级评定的结果采取形式审核，欠缺有效的监督途径，导致助学金的评定过程往往参杂着弄虚作假和违规操作行为，评定结果的公平性受到质疑。

四、破解家庭经济困难学生认定的若干思路

针对家庭经济困难学生认定工作面临的主要困境，为落实国家精准资助的工作要求，需要进一步完善认定信息管理系统，建立科学有效的认定机制。

（一）加强信息收集的动态管理，有效防范信息失真

高校可以适时建立贫困生动态信息数据库，包含学生姓名、性别、家庭基本情况、家庭年收入、支出和负债情况、所在地平均基本生活水平、受资助情况、勤工俭学情况及其他必要信息等。学校应每学期开学更新数据库，充分利用大数据来随时掌握和分析学生困难程度的动态情况。例如，重庆实施了贫困户建卡制度，学校可以对建卡贫困户家庭学生直接认定为家庭经济困难学生，从政策上给予保障。同时，政府可以考虑健全国家信用征信系统，建立贫困生实地走访机制等措施，有效减少因信息失真导致贫困生资格丧失的情形。

1.健全国家信用征信系统

信用征信系统应该实现税务、财政、民政、金融、教育、公安等部门的联网，实现网络公共资源的共享。政府部门应建立个人收入、税收、信贷、扶贫办等信息的联网和监管系统，使高校能够准确了解学生的家庭经济情况，为家庭经济困难学生认定信息管理提供准确的家庭经济数据。同时，学校应将学生在校的资助信息和日常表现录入系统，确保资助工作效率的提高。

2.建立对贫困生实地走访机制

鉴于贫困证明的权威性和真实性较差，高校应不定期安排专人实地走访贫困生家庭，第一手掌握解贫困生的实际贫困状况，通过各种途径为这类学生排忧解难。考虑到走访成本较大，建议政府财政和高校可以安排专项资金予以支持和保障。同时，结合高校实际情况，兼顾普遍性和典型性原则，合理确定走访困难学生家庭的规模和数量，以此提高学生的诚信意识，构建抵制“伪贫困生”的防火墙。

（二）建立认定审核责任追查机制，最大限度保障认定结果的公正性

实践中，贫困生生源地的居委会（村委会）、基层民政部门最了解贫困生家庭经济情况，有责任调查核实贫困生提供贫困证明的真实性。国家现行政策没有对生源地居委会、基层民政部门审核贫困证明做出程序规定和责任追究机制，导致出具贫困证明的形式不规范，甚至过于随意，真实性可靠性较差。因此，政府要规范贫困生证明的办理程序。居委会（村委会）对于申请学生的家庭要做细致的调查与核实；乡镇（街道）民政部门要对居委会（村委会）的调查情况进一步核实后上报县级民政部门；县级民政部门在接到申请后，应该根据申请者情况分别找低保、医疗、低收入家庭认定中心、优抚、慈善等相关部门核对，并将“证明”的使用范围进一步审查，签署意见并加盖公章。各级审核单位要落实审核责任，实行“谁盖章谁负责”的责任机制，对于不履行审核责任的单位和个人要进行责任追究；对于弄虚作假的学生和家庭，也要视情况采取限制生源地贷款等措施进行惩罚，确保贫困生证明的权威性和真实性。

（三）重塑认定公信力，完善认定监督机制

学校要建立年级、学院和校级三级认定监督机制，明确异议提出、复核和答复的限定时间和责任主体，从程序和实体上充分保障申诉者的合法权益，重塑认定结果的公信力。

1.年级同学对认定小组的监督

年级同学对于认定小组的评议过程和评议结果有监督的权利，一旦发现问题并有充足理由和事实依据的，可以向认定小组提出，与辅导员进行交涉。若得不到满意答复，可以向学院分管领导和学校资助中心工作人员反映情况，必要时可以直接越级反映情况。

2.学院对认定小组的监督

在评议小组认定过程中，学院须派人参与评议过程，并且通过随机抽查、访谈部分贫困生和认定小组成员等形式核实认定程序的合规性，减少出现人情认定情形，尽量避免认定成员的主观性。

3.年级对获得认定资格并享受国家助学金同学的动态监督机制

年级和学院可以通过电话、走访等形式进一步核实受助学生的家庭经济情况，通过平日地观察了解受助者的助学金的使用情况。一旦发现并查实受助者有伪造贫困证明，肆意挥霍助学金的情况，年级要及时向学院和学校资助管理中心上报情况，收回所发放全部或者部分助学金，并对受助者予以严肃处理。年级和学院要给予举报者必要的精神和物质奖励，并保障其隐私权，构建更加完善的认定监督机制。

参考文献：

[1]赵世民.高校家庭经济困难学生认定工作研究[J].工会论坛，2011（2）：134.

[2]栗小曼.高等院校学生家庭经济困难认定评审体系构建[J].教育科学，2013（11）：182。

作者单位：西南政法大学经济法学院

责任编辑：张 波