汕头华侨经济文化合作试验区立法建设研究——以沪粤津闽自贸试验区地方立法为借鉴

2016-11-29路晓霞

汕头大学学报（人文社会科学版） 2016年7期

关键词：华侨试验区条例

路晓霞

（华东政法大学研究生教育院，上海201620）

汕头华侨经济文化合作试验区立法建设研究——以沪粤津闽自贸试验区地方立法为借鉴

路晓霞

（华东政法大学研究生教育院，上海201620）

2015年4月，国务院同意新设广东、天津、福建三个自贸试验区，各地自贸试验区改革进入共同发展的阶段。上海自贸试验区开辟了一条从《总体方案》到《管理办法》，再到《条例》立法路径，形成了自贸试验区法制建设的基本框架，其他三地正在复制这些制度成果，但创新能力尚未彰显。与国际化的市场规则相比，四地均须解决管理体系复杂、市场化改革动力不足、新设自贸试验区管理机构与原有片区事权交叉不清的问题。当前阶段，汕头华侨试验区的立法建设应着力复制四地制度成果，总结地方成熟立法实践，并构建权责一致的法治政府。

自贸试验区；地方立法；华侨试验区

一、问题的由来

2014年9月，国务院批准设立中国（汕头）华侨经济文化合作试验区（简称“华侨试验区”），赋予华侨试验区与自贸试验区同等功能。2015年4月，广东省长朱小丹确认：“省级下放给广东自由贸易试验区的管理权限同样全部下放给华侨试验区”①参见索有为：《汕头华侨试验区享有广东自贸区相同的省级管理权限》，http∶//www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2015-04-30/ content_13632823.html，2015年6月25日访问。。全国工商联副主席陈经纬呼吁“华侨试验区应纳入广东自贸试验区内”。将来，无论是独自建设，还是纳入广东自贸试验区内，毋庸置疑的是，华侨试验区是自贸试验区改革②目前国内自贸试验区建设刚刚起步，除四个较大自贸试验区外，还包括汕头华侨试验区。当然，将来可能会继续增加。的重要组成部分。

2013年7月，国务院通过《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（简称沪《总体方案》），明确设立上海自贸试验区。9月，在上海市政府通过《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》（简称沪《管理办法》）前，上海市人大常委会率先通过《关于在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》，以保障地方改革依“法”创新。2014年8月，第一部有关自贸试验区的地方性法规《中国（上海）自由贸易试验区条例》（简称“沪《条例》”）正式实施。以上法律文件构成上海自贸试验区的基本法律框架。

2015年4月，国务院决定在广东、天津、福建再设3个自贸试验区，并进一步扩展上海自贸试验区的范围。广东、天津、福建三地分别出台《中国（广东）自由贸易试验区管理试行办法》（简称“粤《管理办法》”③广东的规范简称应为粤《管理试行办法》，本文出于比较方便，使用粤《管理办法》的简称。）、《中国（天津）自由贸易试验区总体方案》（简称“津《管理办法》”）、《中国（福建）自由贸易试验区总体方案》（简称“闽《管理办法》”）。2015年10月，《中国（广东）自由贸易试验区条例》（征求意见稿）发布。粤、津、闽三地《条例》建设正在进行。

经济法治思维对于自贸试验区建设具有引领和保障作用。顾功耘指出：重启改革，除了需要正确的改革战略、开放战略及经济发展战略外，还必须配以明确的经济法治战略作为指引。经济法治战略的目标是建立国际化市场规则，用法治约束政府的权力，规范政府的经济管理行为，保证市场充分发挥配置资源的作用[1]。理查德·卡尔伦提出：中国香港和新加坡能够取得今天的优势，关键源于其法治建设。上海自贸区如果能够建立一个制度周密、公平的法治体系，将极大促进中国经济、社会等各方面的发展[2]。郑少华认为：如何理解国际化、市场化、法治化的营商环境是我们需要持续不断研究的课题。这个课题可以转化为这样的一个问题来回答：善治良法的关键在于国际化与市场化[3]。可见，自贸试验区下的立法建设，须以经济法治思维为指引，科学、有效地引领和保障地方改革。

由此，系统总结上海自贸试验区的立法实践经验，分析、比较沪粤津闽四地自贸试验区立法成果，以经济法治思维为指引，以构建国际化、市场化、法治化的自贸试验区为目标，厘清当前自贸试验区立法完善面临的难题，为当前阶段①当前阶段，汕头制度建设应着力于“借鉴与实施”国内自贸试验区制度建设的成功经验，下一阶段才可能在自贸试验区制度建设中“创新”。华侨试验区立法建设提供对策建议是本文研究的出发点。

二、沪自贸试验区立法进程及法律效果

上海自贸试验区设立两年多以来，法治框架基本形成。总结上海自贸试验区的立法实践经验并评估其法律调整效果，不仅有利于理解自贸试验区的改革历程，更有助于鉴往知今，把握自贸试验区未来立法完善的方向。

（一）沪自贸试验区的立法进程

2013年3月，李克强在上海调研时，鼓励上海在现有综合保税区的基础上建立自由贸易试验区。为此，商务部、上海市政府会同国务院有关部门加快拟定《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（草案）。同年9月，国务院正式印发该《总体方案》。可见，上海自贸试验区的设立是上海市政府顺应中央全面深化改革的需要，配合党中央、国务院及中央各部委的决策而进行的改革。

2013年8月30日，全国人大常委会通过《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律的行政审批的决定草案》，中国（上海）自贸区成为迄今为止中国开放度最高的特殊区域。9月，上海市政府加快出台《管理办法》，具体落实自贸试验区改革任务。在改革起步阶段，沪《管理办法》抓住“简政放权”这一突破口，对投资管理、工商登记管理、进出境监管及综合执法问题进行具体规定，使自贸试验区建设走上“不是政策洼地，而是制度创新高地”的新路径。

在十八届三中全会（2013年11月）明确在经济社会领域进行市场化改革的背景下，2014年4月，上海市政府相关部门提交沪《条例》草案；2014年7月上海市人大常委会通过。立法过程中，地方人大的主导作用充分体现：仅在初审阶段，上海市人大常委会就对60条草案中的57条作了修改，修改率达到88%[4]。并且，上海市政府、市人大拓展社会各方有序参与立法，举全市之力进行《条例》建设。最终，沪《条例》不负众望，既坚持“大胆闯、大胆试、自主改”以形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度体系，又坚持“重大改革于法有据”，对于涉及到中央事权的改革要求及时申请中央授权，给自贸试验区建设提供了较为有力的制度支撑。

（二）沪《总体方案》《管理办法》与《条例》

沪《总体方案》包括总体要求、主要任务和措施、营造相应的监管和税收制度环境、扎实做好组织实施四部分及一份“中国（上海）自由贸易试验区服务业扩大开放措施”的附件。不计附件，共4956字。沪《管理办法》包括总则、管理机构、投资管理、贸易发展和便利化、金融创新与风险防范、综合管理和服务、附则，共7章39条4921字。沪《条例》包括总则、管理体制、投资开放、贸易便利、金融服务、税收管理、综合监管、法治环境及附则，共9章57条9323字。

《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》由商务部、上海市政府会同国务院有关部门拟定，国务院批准，以国务院“通知”①即《国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》（国发〔2013〕38号）。形式发布，属于国务院的规范性文件。该《总体方案》明确了国务院对自贸试验区改革的两大立场：其一，申报的是“上海”自由贸易区，而最后批准的是“中国（上海）”，凸显“中国”，这就意味着它不仅是地方层面的事情；其二，原来地方申报的是“自由贸易园区”，而最后批准的是“自由贸易试验区”，战略基点落在“试验”二字上，这就意味着国家要在此先行先试，重在制度创新[5]。

沪《管理办法》较好地落实了上海的主体责任，将地方经济改革的突破口确定为“简政放权”，明确了自贸试验区的管理机构及其权限。与《总体方案》相比，沪《管理办法》具有较好的可操作性：（1）《总体方案》要求建立集中统一的市场监管综合执法体系，《管理办法》通过授权管委会综合执法机构行使市政府决定的行政处罚权来实现；（2）《总体方案》要求服务业扩大开放，《管理办法》通过发布负面清单②2013年版规定了负面清单特别管理措施共190条；2014年修订版为139条，限制性措施110条，禁止性措施29条；2015年版继续修订为122条，限制性措施110条，禁止性措施29条。2013年版和2014年版由上海制定、国家发改委认可；2015年版由国务院办公厅印发。来实现；（3）《总体方案》要求工商登记与商事登记制度改革相衔接，《管理办法》通过实行注册资本认缴登记制、“先照后证”登记制来实现；（4）《总体方案》要求进出境监管便利化，《管理办法》通过“一线放开”、“二线安全高效管住”来实现；（5）《总体方案》要求深化金融领域的开放创新，《管理办法》明确了资本项目可兑换、利率市场化、人民币跨境使用、外汇管理等措施；（6）《总体方案》要求推进政府由注重事先审批转为注重事中、事后监管，《管理办法》规定了行政透明度、简化办事程序、企业年报公示制度、监管信息共享、安全审查和反垄断审查等制度。

沪《条例》不仅强调经济管理体制创新，坚持“简政放权、放管结合”，更重视制度创新，积极借鉴国际经贸新规则，堪称上海地方立法史上最具影响的“第一法”[6]。其主要内容包括：（1）按照精简、统一、效能的原则，协同高效运作管委会、驻区机构、中央在沪监管部门及市与浦东新区管理部门的机构设置及职能配置；（2）构建事中事后监管的基本制度，完善企业年度报告公示、信用管理、部门监管信息共享、综合执法及社会力量参与市场监督等制度；（3）参照《跨太平洋伙伴关系协定》的框架结构。如，“投资开放”和“金融服务”各作一章，与“贸易便利”一起构成“放松管制”的主线，“综合监管”与“法治环境”一起构成“有效监管”的主线[7]；（4）借鉴国际经贸新规则中的具体制度。一方面在货物贸易、服务贸易、投资、金融等领域进一步放松管制，另一方面在维护公共利益、国家安全、金融安全、环境保护、公平竞争等方面加强有效管制。

（三）沪自贸试验区的法律效果评估

在短短的两年中，自贸试验区法制框架从无到有，沪立法建设取得显著成果。首先，开辟了一条从《总体方案》到《管理办法》，再到《条例》的立法路径。这条路径已经成为自贸试验区可复制、可推广经验的重要组成部分，正在被粤、津、闽复制。其次，解决了一个重要的理论问题：在国家法律不变的前提下，地方如何改革创新？中央与地方创新性地提出了“暂时调整”现行“三资法”的对策③该理论成果已经被应用到立法实践。2015年《立法法》第13条全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。，实现了改革与立法的良性互动。再次，产生了较好的制度溢出效应。2015年1月，《国务院关于推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》发布；最后，探索出了人大与政府协同推进的地方立法经验。对于政府起草的法律案，人大在审议阶段起到了规范政府行为、保护相对人合法权益的主导作用。进行“维权型立法”，既要强调人大的主导作用，也要正视政府的推动作用，因为相当多的法律、法规涉及政府相关部门的管理体制、执法体制及人事、资金等政府的法定职权。

与高度国际化的经贸规则相比，自贸试验区的立法建设任重道远。首先，自贸试验区立法建设应切实保障市场主体的平等地位和发展权利，充分激发市场主体的创新、创业能力，沪地立法在这方面仍存在较大的完善空间。其次，就管理模式来说，在推进“简政放权、放管结合”的基础上，立法还应推进政府的“优化服务”。再次，除了继续完善现有法律文本外，地方还应健全相应的配套制度，保障法律文本的有效贯彻实施。罗伯特·库特和汉斯·伯恩斯·谢弗认为：就书面的法律而言，贫穷国家与富裕国家通常都相差不多，法律的效力来自于社会谴责和国家强制力[8]。

三、沪粤津闽立法面临的问题及对策

粤津闽三地的《管理办法》是在沪《管理办法》实施一年多、沪《条例》实施半年多后制定的。实际上，粤津两地还有过去新区《条例》的制定经验和实施经验。梳理三地与自贸试验区相关的法律文件，与沪立法成果进行比较研究，有助于厘清当前立法面临的难点问题，为华侨试验区《管理办法》、《条例》的制定提供经验借鉴。

（一）管理体系过于复杂

上海自贸试验区实行双层管理机构：上海市推进工作领导小组及自贸试验区管委会。上海管理架构实行双主任制度①管委会主任由市政府分管领导和浦东新区区委主要领导共同担任。，既能充分发挥自贸试验区改革和浦东综合配套改革的叠加效应，也能促进管委会与驻区机构、有关部门建立效率较高的合作协调和联动执法机制。

广东自贸试验区设三层管理机构：省工作领导小组、省级自贸区管理机构及各片区管理机构。省工作领导小组为省级议事协调机构，负责统筹重大事务，决定重大问题；在省商务厅设立工作办公室，承担省工作领导小组日常工作；三个片区的管理机构行使省级管理权限，具体承担改革试点任务。

天津自贸试验区形式上类似于上海的双层管理机构，由“天津自贸区推进工作领导小组和自贸区管委会”构成，天津市工作领导小组、自贸区管委会及三大片区办事处，实质上类似于广东的三层管理机构。天津自贸试验区管委会没有完整的行政架构，只是一个协调中央、天津市及三大片区（东疆港保税区、中心商务区、天津空港保税区）原有管委会关系的机构，具体制度由三大片区办事处实施②天津港“8·12”爆炸案暴露出天津自贸试验区管委会、天津港（集团）公司权责不清问题，亟需立法厘清各自权责。。

福建自贸试验区实际上有四个管理层级，省级领导小组及其办公室、片区管理机构及各片区下的办事处③福州片区下设马尾经济技术开发区办事处、福州（江阴）保税港区办事处；厦门片区下设海沧保税港区办事处、象屿保税港区办事处；平潭片区下设港口经贸区办事处、高新技术产业区办事处、旅游休闲区办事处。。由于地跨福州、厦门、平潭三市，福建自贸试验区设立省级领导小组（办公室设在福建省商务厅）；三个片区分别设立管委会；福州、厦门、平潭片区下面还包括2-3个独立片区，独立片区设办事处。可见，福建自贸试验区不仅要处理好省级管理机构与各片区的关系，还需处理好各片区管理机构与其下设办事处的关系。

与上海自贸试验区的管理体系相比，粤、津、闽的管理体系更为复杂（见表1）。这一复杂的管理体系，明显与高效能的管理目标相悖，亟需破解。

（二）市场化改革的力度不足

在框架结构上，沪粤津闽四地《管理办法》大同小异。四地《管理办法》均7章，除总则和附则外，还包括管理机构、投资管理与贸易便利、金融开放创新与风险防范、综合管理与服务、本区域特色制度等内容（见表2）。

表1　四地自贸试验区管理机构比较

表2　四地自贸试验区《管理办法》内容比较

在内容上，粤、津、闽三地的《管理办法》，基本上是结合自身的区域定位，复制了上海的制度成果，自身制度创新效果尚未彰显。

广东自贸试验区依托港澳、服务内地、面向世界，定位为“全国新一轮改革开放先行地”、“21世纪海上丝绸之路重要枢纽”、“粤港澳深度合作示范区”。“粤港澳深度合作”内容集中规定在粤《管理办法》第五章“自贸试验区功能集成”中。就内容而言，粤《管理办法》在金融创新、行政改革领域有所突破。广东在特定领域有较好的前期制度建设经验：深圳前海既是国家金融创新园区，又是深港现代服务业合作园区；珠海横琴与澳门对接，创新行政管理机制，实行“一岛两制”。在自贸试验区下，广东“立法试验田”的作用尚未发挥。

天津自贸试验区定位为京津冀协同发展高水平对外开放平台、中国改革开放先行区和制度创新试验田、面向世界的高水平自由贸易园区。津《管理办法》将“京津冀协同发展”内容融入各章，没有专列一章。天津在以融资租赁为代表的金融制度创新问题上有突破。

对接台湾是福建自贸试验区的特色。福建对台合作有较好的实践经验：福州片区为两岸全面合作的示范区，平潭片区积极试点各项具体制度，如“台车入闽”、“闽车入台”。闽《管理办法》单列第三章为“闽台交流与合作”。福建应立法固化其成熟的对台合作实践。

总体而言，上海作为新一轮改革开放的“试验田”，奠定了自贸试验区的基本法制框架；在此基础上，四地立法突破与完善均面临动力不足问题。地方只有凝聚市场主体共识，才能进一步推进自贸试验区改革。因此，吸纳市场主体积极参与这场政府积极推动、人大开始发挥主导作用的立法引领改革工作，正逢其时。

（三）新区《条例》的经验及问题

2011年7月，深圳市人大常委会通过《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》。目前，该《条例》进入大修阶段，修改内容涉及完善前海管理局职能、行政执法体制改革、固化制度创新措施等。

2012年1月，珠海市人大常委会通过《珠海经济特区横琴新区条例》①2009年8月，国务院批准实施《横琴总体发展规划》，将横琴岛纳入珠海经济特区范围，把横琴建设为“一国两制”下探索“粤港澳”合作新模式的示范区。（简称“横琴《条例》”），共6章65条，除总则和附则外，还有管理体制、区域合作、产业促进、法制保障四章。横琴《条例》重大的制度创新有：（1）确立珠海市主导横琴新区开发，明确“珠海市是横琴开发的主体”；（2）创设“三驾马车”管理架构：发展决策委员会负责决定横琴新区发展中的重大事项，管委会在其领导下管理横琴新区的事务，发展咨询委员会是决策委员会的咨询机构；（3）实现与港澳法制互通互融。通过港澳法律问题专家小组研究涉及港澳的法律问题，通过立法借鉴吸收港澳法律制度②参见《珠海经济特区横琴新区条例》第47条“港澳法律问题专家小组”、第48条“立法转化”。。

2014年9月，广州市人大常委会通过《广州市南沙新区条例》（简称“南沙《条例》”）。南沙《条例》包涵总则、行政管理与服务、规划建设与土地利用、区域合作、生态环境保护、产业促进、人才保障、社会治理、法律责任及附则，共10章77条。该《条例》授予“南沙新区管理机构”行使广州市政府相应的管理权限，并对产业、金融、人才、社会管理等内容进行了具体规定。

2015年5月，新修订的《天津滨海新区条例》（简称“新滨海《条例》”）施行。该《条例》从旧版本的20条扩充为59条①2002年天津市出台《新区条例》，共20条；2014年修订的《新区条例》扩充为59条。，包括管理体制、改革创新、投资贸易便利化、社会建设、生态文明建设等新内容。新滨海《条例》具有两个显著特点：（1）保护制度创新主体的积极性。《条例》明确在滨海新区进行的改革创新未能实现预期目标，但决策程序符合法律、法规、规章规定，且勤勉尽责，未牟取私利或者损害公共利益的，对有关单位和个人不作负面评价，免除相关决策责任；（2）理顺滨海新区政府与各经济功能区管委会的关系。滨海新区政府统一编制实施区域规划、组织实施改革、组织大型基础设施建设、统筹建设发展专项资金、统一土地和投融资管理，各经济功能区管委会履行法定管理职责，接受滨海新区政府领导。

广东、天津的新区《条例》立法及实施经验，对于两地《条例》的科学立法及法律监督无疑是有益的。但须注意到，粤、津、闽将来出台的《条例》均面临与现有片区《条例》的法律冲突。妥善解决法律冲突是自贸试验区法制完善不容回避的问题。

（四）未来立法完善的路径

自贸试验区的未来立法，应定位于引领和保障高度开放、高度发展的自由贸易区营商环境建设。

1.建立统一、高效的自贸试验区管理体系。自贸试验区应探索中央、地方二级管理体系。2015年2月，国务院自由贸易试验区工作部际联席会议制度建立，有必要在此基础上建立全国性的专门管理机构；在自贸区内，突破地方行政改革困局，将地方各级管理机构合并为省一级，上海、天津通过加大简政放权力度就可实现，广东、福建可以采取公司主导管理模式②公司主导管理模式是指在自贸试验区内不设政府管理机构，通过法律授权专业公司代行政府部分行政职责，进行专业管理。来实现。

2.自贸试验区真正实现“大胆闯、大胆试、自主改”。将自贸试验区改革的主体责任明确落实到省级政府，区内的管理机构为省级政府的派出机构。持续激发省级政府的改革积极性，才能保障自贸试验区发展到先进经济体的规则水平。当前，由于自贸试验区建设暂停适用有关法律法规将是动态化需求，应当积极争取全国人大及其常委会赋予试验区所在地的省级人大及其常委会在一定期限、特定领域，灵活变通适用相关法律、行政法规的特别立法权。[9]

3.凝聚市场主体共识，获得市场主体支持。能否充分保护市场主体的平等地位与发展权利，能否有效规制监管机关的法律责任，是衡量自贸试验区下的立法成败的关键。为此，地方政府积极推动下的立法建设，仍须加强人大的立法主导作用，同时，还应引导商事主体积极参与立法建设工作。

4.理顺新设自贸试验区与原有新区的事权配置。事权配置交叉不清问题不只关涉立法技术，更涉及中央、地方事权划分的政治改革问题，该问题不能妥善解决，自贸试验区就难以摆脱原有片区各自为政的窠臼，统一的经济规则建构将成为无源之水、无本之木，国际化的统一经贸规则更是奢谈。从根本上来说，自贸试验区的立法建设及完善，需要我国政治体制改革的鼎力支持。

四、汕头华侨试验区的立法构建

华侨试验区设立以来，汕头市人大常委会加快立法工作，将制定华侨试验区《条例》列入2015年度立法计划。笔者认为，在汕头市政府尚未制定《管理办法》的基础上，《条例》仓促出台，难以保障《条例》的立法质量。不论是市政府制定《管理办法》，还是人大常委会在其基础上制定《条例》，为建设国际化、市场化、法治化华侨试验区，都应学习、借鉴其他自贸试验区的立法经验，深刻总结汕头经济特区建设中法律实施不力的教训，有针对性地复制、实施。

（一）着力复制四地制度成果

依据中国国际经济交流中心课题组提交的《关于中国（汕头）华侨经济文化合作试验区政策创新的若干建议》，汕头市当前制度建设的重要工作之一是向国家层面和广东省层面争取一批先行先试的政策落地，笔者认为此建议不能导致“没有国家、省政策，华侨试验区只能干等”的错误认知。由前文可见，上海自贸试验区已经有两年多的制度创新经验，广东、天津、福建以前的新区建设也有很多可以借鉴的制度。

当前，华侨试验区亟待复制其他自贸试验区的制度创新成果，尤其是构建部门工作协调机制加快实施《国务院关于推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》。具体而言，应包括以下制度：（1）实行外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式；（2）实行政府事中事后监管模式，建立企业年报制和企业异常名录制度，促进竞争者、消费者以及社会组织对企业进行监督，建立外商投资的国家安全审查工作机制，建立综合统计制度和风险底线制度；（3）增强政策透明度。自贸试验区制定的监管规则，应广泛吸收各方意见，依照相应的程序制定规则，明确实施期限，促进市场主体公平竞争；（4）对自贸试验区内的投资提供充分的法律保护。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要对自贸试验区内的投资进行征收必须严格依照法律程序进行，并给予及时、充分、有效的补偿。同时，对于汕头发展较薄弱的金融领域，在当前阶段建设一个金融开放先行先试的体系不符合现实条件。金融监管是电子监管，不受地域限制，华侨试验区可与广东自贸试验区或上海自贸试验区进行金融协同创新。

（二）加快总结地方立法实践

对于能够凸显地方优势的领域，汕头应抓住此次机遇，加快总结成熟的立法实践，充分体现华侨试验区的制度优越性。

比如，汕头有较好的反腐立法基础。2013年5月，汕头市人大常委会在全国率先通过《汕头经济特区预防腐败条例》，对“防止利益冲突”“个人重大事项报告”“三公公开”“制度廉洁性评估”均予以规定。2014年7月汕头市政府又通过与其配套的《汕头经济特区制度廉洁性评估办法》。在我国现有的自贸试验区《条例》立法中，均欠缺对市级政府的行政责任规制，汕头能够合理科学地设计市级政府的法律责任。

建构侨商组织充分参与的行政管理体系。侨商组织能否充分发挥作用是华侨试验区建设成败的前提。与国际规则接轨的华侨试验区建设不是行政管理机关“乌托邦”式的构想，而是需要熟悉国际通行规则、国际营商环境的侨商组织充分参与。华侨试验区完全可以复制横琴新区的“三架马车”式的管理体制和廉政检察模式①横琴新区廉政检察机构通过聘任港澳籍人员担任监督员，以对查办职务犯罪案件实施监督，实践效果良好。，使侨商组织充分参与行政管理，真正实现区内“侨商与华商的经济文化合作”。

应注意的是，汕头市人大常委会及汕头市政府应积极吸纳地方优势研究资源来促进地方立法建设。当前，汕头积极拓展了一些国内、省内的外部研究资源，但对本地研究资源重视不足。汕头市政府委托的中国国际经济交流中心课题组提交了具有较强实效性、可行性的宏观政策建议；汕头市政府还与广东金融学院签订合作框架协议，②汕头市政府与广东金融学院签订合作框架协议，http∶//www.st.gov.cn/cnst/0305/201509/3ae2945f39e14d20bf76306c86b92 fd9.shtml，2015年9月30日访问。就金融创新与华侨试验区发展的研究建立长期政校合作关系。但是，本地研究资源却未受到应有重视。实际上，本地研究已经起步，亟需汕头市人大常委会及汕头市政府整合研究力量，以地方更具针对性、更务实的研究来为华侨试验区立法建设发挥作用。如，汕头市社科联2014年10月组织“建设华侨经济文化合作试验区文化专题研讨会”③《我市召开“建设华侨经济文化合作试验区文化专题研讨会”》，http∶//www.stskl.gov.cn/shownews.asp?id=615&sortid=33 &smallid=0&threeid=0，2014年12月25日访问。；汕头市法学会2015年1月主办的“营造华侨经济文化合作试验区法治环境大家谈”主题活动④汕头市法学会组织法学专家为华侨试验区献计献策，http∶//www.gdfxh.org.cn/sxqfxh/201502/t20150201_534928.htm，2015年2月30日访问。；2015年6月，华侨试验区专场推介会在汕头大学召开；汕头职业技术学院正在筹建“华侨试验区研究所”，力图从文化合作、法治建设层面为华侨试验区的建设发展献计献策。当然，还应注意的是，本地优势研究资源应重视自身建设，积极加入中国自由贸易试验区协同创新中心的大队伍中去。

（三）构建权责一致的法治政府

《中国（汕头）华侨经济文化合作试验区发展规划（2015-2030年）》明确规定：2017年华侨试验区起步区建设初见成效，2020年核心区建设初具规模，2030年基本建成现代化新区。汕头制度基础与四大自贸试验区的差距明显。据中国政法大学发布的《中国法治政府评估报告（2014）》排名，汕头在全国纳入评估的100个城市中处于第48位，且分数在及格线以下；在广东省7个纳入排名的城市中，位居第三①广州在全国排名位居第一；深圳在广东省位居第二、在全国位居第十二；东莞在广东省位居第四、在全国位居第五十二；茂名在广东省位居第五、在全国位居第五十三；湛江在广东省位居第六、在全国位居第五十六；揭阳在广东省位居最后、在全国位居第七十三。。汕头市政府及华侨试验区管委会该如何作为？

立法细化对行政机关“法定职责必须为”的要求，不作为或乱作为将承担相应的法律责任。自贸试验区建设不是政府“等靠要”来的，而是需要一件件踏踏实实地去解决不利于市场主体发展的具体问题。天津港爆炸事件给了地方政府深刻的教训，不能推诿、敷衍，属于自己职责范围内的事情必须做好；权属交叉的事情及时向上级行政机关提出解决建议，否则将承担行政责任，甚至刑事责任。依法保护政府及其公职人员的制度创新积极性，依法惩戒政府及其公职人员的“不作为或乱作为”。

借鉴上海浦东新区经验，制定汕头市政府及华侨试验区管委会的权力清单和和责任清单。浦东新区政府的权力清单包括6460项，覆盖发改委、经信委、商务委、教育局等多个区级部门；行政责任清单包括“主要职责”“事中事后监管”“公共服务导航”“行政协同责任”“重点行业、重点领域监管措施”五个方面，共1422项责任。明确权力清单和责任清单才能解决职能交叉和多头执法的老问题。

法治引领、法治保障自贸试验区建设，就是用经济法治思维监管领导者并保障市场主体的平等权利及发展权益，用程序法治思维保障制度的公开透明与有效实施。从自贸试验区的立法建设到立法完善，中央政府、地方政府正视当前良法供给不足及法律实施不力的问题，以“刮骨疗伤”的态度重构符合先进市场发展的国际化规则体系。这需要时间和经验，更需要智慧和勇气。同时，政府推动下的自贸试验区立法建设，还须加强人大的立法主导作用，尤其应注意引导商事主体、专家学者等积极参与到立法建设工作中来，这对于充分保护市场主体的平等地位与发展权利不可或缺。

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（责任编辑：汪小珍）

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