雷会霞，敬博,2

（1. 西安建大城市规划设计研究院，西安710055；2. 西北大学城市与环境学院，西安710055）

秦巴山脉国家中央公园战略发展研究

雷会霞1，敬博1,2

（1. 西安建大城市规划设计研究院，西安710055；2. 西北大学城市与环境学院，西安710055）

秦巴山脉地区自然生态与历史人文资源丰厚，是国家级自然保护区、森林公园与地质公园最为集中的区域之一。本文基于对秦巴山脉地区资源价值与保护利用现实存在问题的剖析，借鉴其他国家建设国家公园的相关经验，围绕提升秦巴山脉国际影响力、解决资源保护与社会扶贫矛盾的战略目标，探讨秦巴山脉建设国家中央公园的必要性和可行性，并提出在秦巴山脉地区建设国家中央公园的思路和建议。

秦巴山脉地区；国家公园；战略研究；社会扶贫

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.05.006

一、前言

秦巴山脉位于我国陆地版图的中央区域，是中国地理、气候和文化的南北分界带。在世界地理格局中，秦巴山脉与阿尔卑斯山脉、落基山脉被地质学家和生物学家并称为“地球三姐妹”。特殊的地理环境条件，孕育了秦巴山脉地区丰厚而独特的自然与历史人文资源，使其成为世界重要的物种基因库和以中华文明为表征的东方文明溯源地，也是国家级自然保护区、国家级风景名胜区及国家级森林、地质、水利、湿地公园等分布最为集中的区域之一。但秦巴山脉却远未获得与阿尔卑斯山和落基山相当的国际知名度，与名山地位反差强烈。同时，由于已建自然保护区大多集中在相对贫穷和落后的区域，自然保护区与贫困地区分布呈现高比例的重叠，资源保护与扶贫开发矛盾十分显著。此外，国家森林、地质、水利、湿地等各类公园划分区域交叉重叠，多头管理的矛盾与问题也十分突出。如何借鉴国外地区的发展经验，通过理顺管理体制机制，探索实施秦巴山脉国家中央公园战略，统筹协调自然保护和扶贫发展的矛盾，进一步挖掘与整合秦巴山脉地区自然人文资源，塑造具有世界影响力的文化旅游产品，提升秦巴世界名山的品牌影响力，成为本文研究的重点问题。

二、秦巴山脉资源价值与保护利用现状

（一）资源价值高，品牌感知度低

秦巴山脉东西绵延1 000多km，总面积为3.086×105km2，涉及陕西、湖北、四川、河南、甘肃、重庆五省一市的20个设区市及甘南藏族自治州、湖北神农架林区，119个县（区、县级市）［1］。这里是我国重要的水源涵养和南水北调工程的水源供给区，是渭河、汉江、嘉陵江、丹江、洛河等众多河流的发源地，是《全国主体功能区规划》确定的17个重要生物多样性生态功能区之一［2］。区内动植物种类数量达6 000多种，占全国总量的75 %，分布有大熊猫、朱鹮、金丝猴、羚牛四大国宝，以及林麝、红豆杉、冷杉等珍稀动植物。秦巴山脉地区不仅是我国重要的生态功能区，也是世界重要的物种基因库，具有世界级的生态价值地位。同时，秦巴山脉地区也是中华文明演进的溯源地。距今204万年前的重庆巫山猿人化石和华胥、伏羲、女娲、神农、大地湾、半坡等多处中华民族祖先的遗址、遗迹均是这一地区文明的有力佐证。众多学者以“父亲山”为喻将秦巴山脉地区与黄河“母亲河”并称。博大精深的儒家重要经典学说《周易》，更把秦岭称作“中国的龙脉”。虽然秦巴山脉与阿尔卑斯山脉、落基山脉并称世界“三大名山”，且无论从地质构造、动植物资源还是文化积淀等方面均具有世界性价值，同时也具有突出的东方文化价值，但相较于阿尔卑斯山和落基山的国际知名度，却尚未形成强烈的国际感召力，人们对秦巴山脉的认知程度还普遍较低，对秦巴山脉之于中国乃至世界的价值和意义认识更为不足。

（二）生态高地，发展洼地

秦巴山脉地区分布着40个国家级自然保护区，大多集中在相对贫穷和落后的区域，自然保护区与贫困地区分布呈现出高比例的重叠。截至2015年，秦巴山脉地区县级城市的城镇化率平均为32.9 %，共有67个国家级贫困县，占全国贫困县总数的11.3 %，贫困人口约占全国的10 %，是全国最为典型的山区集中连片贫困区［1］。究其原因，这一区域的生态价值极高，但自然保护区周边的大多数居民耕作方式落后、交通条件不便、“靠山吃山”，对自然资源的依赖程度较高，而自然保护区划定后使得居民赖以生存的生活来源被切断，生态保护与居民脱贫的矛盾十分突出。同时，目前设立的各类国家森林、地质、水利等公园因为划分区域交叉重叠、多头管理及缺乏较高的品牌影响力和清晰的盈利模式，也使得资源开发对区域经济发展的带动作用尚不明显。这些生态价值极高的区域也陷入“越保护、越贫困”和“重点保护区域最贫困”的怪圈。

（三）空间整体，管理分割

由于自然保护区、森林公园、风景名胜区等分属林业、农业、水利、国土资源、建设、旅游等十多个部门管理，造成区内资源在保护、管理、执法及评估等方面存在多头管理、法规交叉、区划不清、缺乏协调机制等问题。如秦岭主峰太白山不仅集国家级自然保护区、国家森林公园、国家水利风景区于一身，其内部还含有一处省级文化旅游名镇。由于各部门对生态保护及利用的目标、手段和管理视角不一，难免出现行政利益冲突、管理效率低下等问题。不少地区或成为众多部门关心的“宝地”，或因其转化经济价值的程度不同，成为无人问津的“弃地”。

与管理部门交叉重叠等问题同时存在的还有秦巴山区各个省市区域协调不足的问题。秦巴山脉地区是一个整体，资源的赋存分布并不与行政区划完全重合，但因该区域涉及省市众多，各省市对于生态资源保护、利用和管理的程度往往存在差异，不同省市为了经济利益过度开发、重复开发的现象频发。与此同时，秦巴山脉外围被西安、重庆、成都、武汉、郑州、兰州等20多个大中型城市所环绕，这些大中型城市都将秦巴山区视为“后花园”，不断向内输入旅游人口，却尚未协调好内外旅游目的地与旅游服务中心的关系，内部旅游服务设施严重不足，极大地影响了秦巴山脉旅游的健康可持续发展。

三、国家中央公园概念引入

美国是最早提出国家公园概念的国家，1872年美国建立了世界上第一个国家公园——黄石国家公园。美国在建立黄石国家公园之时即以法令形式提出“国家公园服务体系是为了保护风景、自然和历史遗迹、区域内的野生动物，并为游客提供娱乐场所而建立的”［3］。根据相关研究可以发现：以美国为代表的国家公园理论及实践具有以下三大主要特征。

（一）把保护与利用相协调作为主要宗旨

通过梳理多项有关美国国家公园的发展历程研究，从美国艺术家乔治•卡特林(Geoge Catlin)“对美国西部大开发对印第安文明、野生动植物和荒野的影响深表忧虑”，到黄石公园创立时“为人民福利和快乐提供公共场所和娱乐活动的场地”，再到后来衍生出“世界遗产”和“生物圈保护区”等概念，可以发现国家公园模式也从原来一种朴素的纯粹保护观念转变为兼顾保护与游憩功能的生态资源和遗产保护模式，而保护的方法也由消极保护转变为一种更积极、更可持续的方法［4］。

（二）成熟完备的法律体系作为其管理系统的基础

美国的立法、法案和管理政策的颁布都伴随着国家公园发展演进的全过程，1872年3月颁布的《关于划拨黄石河上游附近土地为公众公园专用地的法案》，促成世界上第一个国家公园——黄石国家公园的诞生；1916年8月通过的《关于建立国家公园管理局及相关目的的法案》（简称《组织法》或《国家公园法》），促成了国家公园管理局的建立［5］；国家公园理念探索的后期，美国从保护类型到组织管理再到特殊区域等各个角度制定了众多法律和规章，且使其成为一个有机完善的系统，这一系列立法都为美国国家公园严格的生态保护、开发利用和管理奠定了基础（见表1）。

表1 美国国家公园立法体系［5］

（三）实行集约统一的管理体制

美国采取的是中央集权为主，辅以部门合作和民间机构合作的模式。国家公园体系实行垂直领导，由内政部国家公园管理局统一管理。其保护资金的来源主要是联邦政府的财政拨款，辅之以门票、特许经营收入和社会力量的支持。多年来，美国国家公园始终贯彻“公益性理念”，执行多方参与、权责利平衡的管理体制［4］。这种垂直统一的管理体制最大程度保证了管理的高效性，避免了各个部门条块分割、管理不顺的问题。

我国关于自然文化遗产的保护和管理主要采用的是自然保护区、风景名胜区和各类型公园的形式，且最早风景名胜区的设立也是以国家公园概念作为模板进行的探索。基于秦巴山脉独特的生态与历史人文资源价值及国家中央生态主体功能区的战略地位，为了避免秦巴山脉生态保护和利用多头管理、效率低下、区域开发重复的情况继续恶化，“秦巴山脉绿色循环发展战略研究”课题提出“国家中央公园”战略，旨在借鉴国外先进经验，探索有效的国家公园建设模式及管理机制，全面整合秦巴山脉地区资源与产品，塑造具有国际影响力的世界名山品牌形象。

四、秦巴山脉建设国家中央公园的必要性和可行性

（一）建设秦巴山脉国家中央公园对于提升大国文化影响力、保护地区生态环境和促进地方经济发展意义重大

秦巴山脉地区拥有华山、武当山、神农架、终南山、太白山等众多名山景观，是我国“生道、融佛”之地，具有突出的东方文化资源价值，是中华民族文化价值体系的溯源地和华夏人文根基。秦巴山脉国家中央公园的建设，将成为彰显东方文化内涵、传承中华核心价值观、弘扬中华文化精髓的重要载体。同时，由于国家公园是基于生态功能区划的选择性旅游资源开发项目，生态资源保护和生态环境修复是国家中央公园建设中的重要内容，所以，秦巴山脉建设国家中央公园对于加强地区生态保护力度、保护好秦巴山脉生物多样性功能区具有积极作用。建设秦巴山脉国家中央公园，能够有效促进地区文化旅游产业发展，助推地区绿色生态经济建设，大力提高秦巴山脉的旅游感召效应，对于加快地区经济社会建设、促进地区脱贫具有重要意义。

（二）秦巴山脉具有突出的自然生态资源和历史人文资源，具备建设国家中央公园的依托基础

秦巴山脉地区拥有世界文化遗产2处、世界自然遗产1处、世界地质公园1处、国家级自然保护区40处、国家地质公园12处、国家森林公园61处、国家湿地公园11处，许多资源具有不可再生性和唯一性，蕴含世界级的生态和文化价值。丰厚的自然生态与历史人文资源，造就了其独特的地质地貌景观、山岳川塬景观、河湖水系景观、森林峡谷景观、田园花海景观及神话史实、诗书雕画、名城古镇、民俗乡情等诸多景观形态，同时由于其资源的多元复合性，更使地区景观兼具了悠久璀璨与奇险、弘大、秀美等多种气质特征。加之秦巴山脉居于我国地理中心区域，平均森林覆盖率为57.3 %，是我国森林碳汇的中央汇聚地和植物释氧的核心供给区。综合来看，秦巴山脉地区从空间和职能上都构成我国的生态绿心，具备建设国家中央公园的优势与条件。

（三）国家公园建设模式对于秦巴山脉资源保护与利用的适用性

历经100多年的发展，以美国国家公园为代表的国家公园制度被认为是一种资源保护与开发利用实现双赢的先进管理模式,是让生态环境与旅游消费达到共存的国际惯例和普遍适用的规律［6］。

尽管我国目前尚未有明晰的国家公园命名及管理规范，但早在20世纪50年代，我国已开始了类似国家公园体系的尝试。1982年，我国启动了风景名胜区体系建设并分批次公布了国家风景名胜区的名单，而在1990年前后，风景名胜区的建设部门开始将国家级风景区阐释为国际上通行的国家公园。同时国家林业、国土、水利、建设、文物等主管部门也分别在自己权限范围内认定了一批国家公园：“国家森林公园”“国家地质公园”“国家水利风景区”“国家城市湿地公园”“国家矿山公园”“国家考古遗址公园”等［7］。基于核心生态、生物资源保护要求而设立的国家级自然保护区在生态保护、科学考查和研究等方面，目标上也与国家公园的内涵一致。因此，相关实践表明，我国的各类国家级保护区、风景区虽无“国家公园”之名，但确已有“国家公园”之实。所以，在此基础上按照国家公园的建设模式和要求进行整合，打造具有世界影响力的国家公园已具备较好的条件。

（四）秦巴山脉建设国家中央公园是在我国进行国家公园探索实践的有力补充

近年来，我国整体发展理念已经全面转向生态文明建设的方向。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的文件中也正式提出建立国家公园体制，这是党中央关于国土空间功能使用和自然文化遗产保护管理思路的重大举措。因此，在当前我国全面进行改革深化的大背景下，按照兼顾保护与利用、协同开发与管理的要求建设一个具有中国特色和世界影响力的秦巴山脉国家中央公园将成为可能。

2015年1月国家发展和改革委员会、环境保护部等13部委联合发布了《建立国家公园体制试点方案》，提出了建立统一、规范、高效的体制以实现保护为主、全民公益性优先的目标。同时明确在北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海开展建立国家公园体制试点。每个试点省份选取1个区域开展试点。试点时间为3年，2017年年底结束。

尽管我国近年来在国家公园体制建设上进行了诸多有益的探索，但从目前的实践工作和相关政策来看，国家公园的建设试点只选择了9个省市，数量较少，同时多以省管辖区域为单位，回避了生态资源价值高、保护问题矛盾突出的跨省区域。在秦巴山脉地区建设国家中央公园，一方面能对我国探索跨省区域自然生态与文化遗产保护和利用提供实践经验，同时也能使国家中央生态功能区的目标尽早落实。

五、建设秦巴山脉国家中央公园的思路和建议

（一）整合区内资源，跨行政区域联合申报世界自然遗产、人文遗产，提高区域整体的世界知名度

为提升秦巴山脉在全世界范围的影响力，将其建设成为与阿尔卑斯山脉、落基山脉齐名的国际名山，首先，要进一步深入挖掘秦巴地区的自然与文化资源价值，将秦巴山脉定位在国家中央生态主体功能区、中华文明的精神标识和自然标识的高度上，联合五省一市，跨行政区域联合申报世界自然、人文遗产，捆绑营销具有世界影响力的自然文化资源，提升中华文明在世界上的影响力，如陕西、四川联合申报蜀道世界文化遗产。

（二）依托现有自然、文化旅游资源，尽早建立具有跨省级区域特征、文化-生态双重属性的中国特色秦巴山脉国家中央公园

由于秦巴山区面积广、范围大，跨省较多，山、水、岭、塬等自然资源在空间上存在连续性，地理属性范围与省级区划范围并不一致，导致各省在对资源的开发策略和保护力度上存在差异，区域重复开发时有发生。另外，秦巴山区以其丰富的文化资源和独特的文化价值，成为我国为数不多的极具自然、文化双重价值的保护地，应优先选择世界遗产、世界级地质公园、国家自然保护区、国家风景名胜区等资源基础好、文化感召力强的既有景区并进行整合提升，最终形成以神农架景区、华山景区、终南山景区、太白山景区、武当山景区、光雾山景区、伏牛山景区、小三峡景区、麦积山景区、白马王朗景区、白水江景区、剑门蜀道景区、佛坪景区、宝天曼景区、古隆中景区15个景区为核心游览区域的秦巴山脉国家中央公园，同时以“保护为先、重点培育、片区联动、分类引导”为建设思路，将现有景区分自然型、文化型和文化景观型三种类型进行发展引导，打响秦巴山脉国家中央公园品牌，提升秦巴山脉国际知名度。

（三）出台秦巴山脉国家中央公园保护开发相关法规条例，构建理念领先、符合现实的国家公园保护开发模式

秦巴山脉国家中央公园的建设应以国家资源的严格保护和永续利用为主要目标，正确处理保护与开发的关系，将生态保护支撑下的合理开发，提高国家自然、文化资源的可游览性，促进区域经济发展，带动当地群众脱贫致富作为秦巴山脉国家中央公园保护与开发的最高宗旨。因此，必须明晰完善顶层设计，出台国家公园相关法规条例，使得秦巴山脉自然生态及文化资源的保护和利用在相关法律框架内进行。基于我国针对国家公园的立法空白以及类似法规如《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等在立法目标、适用范围方面存在差异等问题，呼吁国家立法部门尽快出台《国家公园法》。同时制定秦巴山脉国家中央公园保护开发条例，重点解决以下几个方面的问题：①协调保护与利用生态效益和经济效益，建构可持续理念的国家公园保护利用模式；②协调处理好秦巴山脉国家中央公园与现有其他保护地之间的交叉、重叠关系，理清国家公园与现有自然保护区、风景名胜区及国家森林公园等概念；③破除地方政府以旅游经济收益为导向的各类保护地发展动力机制，通过加大中央财政投入支持，限制地方政府过度开发，使国家公园凸显全民公益性；④明确中央政府、各省市地方政府、管理机构等主体在秦巴国家中央公园保护管理方面的权利、责任和义务以及根据其贡献获得奖励、补偿的原则和办法。

（四）梳理现有管理体制，协调五省一市相关管理机构，尝试建立统一保护、垂直管理的国家公园体系

从国内外管理体制的实践上来看，强有力的立法和集约化的管制机制是国家公园建设实施、处理保护与开发矛盾以及塑造国家品牌的有力保证。秦巴山脉地跨五省一市，国土面积大，区内涉及自然保护区、风景名胜区和各类国家森林、地质、水利公园等，应将秦巴山脉国家公园管理体系建设作为探索我国跨区域国家公园管理体制的试点，系统梳理现有保护条例、地方法规及部门管辖、事权划分，将现有自然保护区、风景名胜区和各类国家森林、地质公园纳入统一的国家公园体系，按照同一标准进行类型划分，根据保护对象确定其保护和开发的强度并对其名称进行确定；同时应将管理体制创新作为秦巴山脉国家中央公园建设的重要突破口，协调五省一市，尝试性地组建职权清晰、隶属明确的大秦巴国家中央公园管理机构（如秦巴国家中央公园管理局），负责对所属地范围内各个类型的国家公园进行垂直化的建设指导和行业管理，实现一个区域对应一块牌子，以解决管理机构重叠、管理区域交叉和管理法规矛盾等带来的众多弊端。

（五）将周边城市纳入中央公园旅游服务网络,构建大秦巴旅游服务协作圈

秦巴山脉国家中央公园的建设可依托环秦巴山脉周边大中城市构建多层次的国家中央公园旅游服务体系。将重庆、成都、西安、武汉、兰州、郑州打造为国家中央公园的旅游集散枢纽和综合服务中心，依托秦巴山脉内部的达州、广元、汉中、天水、安康、十堰等城市，形成国家中央公园的内部旅游服务次中心和集散节点，构建内外联动、要素互通的旅游服务网络。外部服务节点城市（大中城市）重点补充与秦巴联动的旅游集散设施和区域性旅游服务职能，内部服务节点城市（中小城市）重点补充基础旅游服务设施和景区级旅游服务职能，最终促进秦巴地区旅游服务网络化，形成大秦巴地区旅游服务协作圈。

六、结语

生态环境和自然文化遗产是人类赖以生存的基础，面对日益加剧的环境危机和人们不断增长的游憩需求，建立一种可持续的资源利用和管理方式尤为重要。秦巴山脉地区以其特殊的地理位置、巨大的生态价值、深厚的文化底蕴和突出的战略地位成为我国实现可持续发展、构建生态文明社会过程中不容忽视的重要区域，其孕育的伟大文明使其成为中华地理的精神标识和自然标识，因此有必要从世界高度和国家发展战略角度来思考这一地区的生态保护和资源可持续利用问题，解决其突出的保护利用矛盾问题、区域协调问题、超容量开发问题和居民脱贫问题。

国家公园是人类生态文明发展的重要成果，已经成为世界范围采用解决资源保护和经济社会发展矛盾、平衡多方利益以实现可持续发展的有效管理方式和模式创新。在秦巴山脉地区建设具有中国特色的国家中央公园对于保护生态环境、传承中华文明、促进生态文明建设具有重大理论意义和实践意义。然而，与国外相比，我国的国家中央公园建设才刚刚起步，秦巴山脉国家中央公园建设之路还很漫长，对于国家公园立法、资源分类标准、生态补偿以及管理体制改革创新等诸多问题还需多方研究解决。

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［9］ 杨锐.论中国国家公园体制建设中的九对关系［J］.中国园林, 2014(8): 5-8. Yang R. Discussions on nine relationships to build a national park and protected area system in China ［J］. Chinese Landscape Architecture, 2014(8): 5-8.

Study on Development Strategies for an National Central Park in the Qinba Mountain Area

Lei Huixia1, Jing Bo1,2

(1. Xi’an Jianda Institute of Urban Planning and Design, Xi’an 710055, China； 2. College of Urban and Environmental Science, Northwest University, Xi’an 710055, China)

Rich in natural ecology and historical and cultural resources, the Qinba Mountain Area is one of the most concentrated regions in national preserves, forest park, and geological park. Based on the analysis of issues on the value and the protection and utilization of the Qinba Mountain Area resources, as well as the lessons learned from other countries’ experiences in establishing national parks, this paper discusses the necessity and feasibility of establishing a National Central Park in the Qinba Mountain Area, and proposes ideas and suggestions for initiation of such a park in the region to enhance the international influence of the Qinba Mountain Area and mediate the conflict between resource protection and alleviation of poverty.

the Qinba Mountain Area； national park； strategic research； poverty alleviation

X321

A

2016-07-26；

2016-08-05

雷会霞，西安建大城市规划设计研究院，副院长，教授级高级工程师，主要研究方向为城乡规划理论与设计；E-mail：549625501@qq.com

中国工程院重大咨询项目“秦巴山脉绿色循环发展战略研究”(2015-ZD-05)

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