黄乔乔华南师范大学　广东广州　510006



浅论我国公安执法督察制度之不足与完善

黄乔乔
华南师范大学广东广州510006

【摘要】我国公安执法督察机制有其存在的独特价值，这一制度较之于其他监督制度更侧重于事前、事中监督，能够及时纠正和处理存在的问题，督察制度作为公安机关内部同步、动态的监督制度，充分发挥了督促查纠防范制约等方面的重要监督作用。但随着社会发展，此制度也出现了因社会因素的变化而不适应于社会的情况，鉴于此，本文从内部监督的角度入手，探讨我国目前公安执法督察制度的不足，并提出完善的路径选择。

【关键词】行政执法督察；公安机关；公安执法督察

一、引言

不同于一般行政机关部门，公安机关兼具行政职能及司法职能，为避免权力滥用，须对权力进行约束。公安机关的行政执法监督主体多元化，外有公安机关的纪检、监察、审计等监督机构，内有政工、法制等部门和公安机关上下级之间的内部监督，公安执法督察制度属于行政执法监督的一种，从内部监督的视角对行政执法进行监督。1995年第八届全国人大常委会通过的《人民警察法》为制定《公安机关督察条例》提供了重要的立法依据，《条例》的颁布标志着我国公安督察制度正式建立。随着社会时代的变迁，我国督察制度逐步出现了不适应的状况，包括立法层面、制度运行模式以及督察制度定位等方面，产生的问题亟需解决。本文对督察制度的体制、运行等进行研究，为完善制度提供依据以及具体对策，以达抛砖引玉之效。

二、公安执法督察的含义

督察从法律意义上讲，是指特定的组织机构依据有关规定，为完成既定任务或达到预定目标，所进行的监督、检查活动，也有学者称为“警务督察”①，即公安机关警务督察机构在其法定职责范围内，依法对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行的监督和检查活动。②

《督察条例》中具体明确了督察职责，包括“重要的警务部署、措施、活动的组织实施情况；重大社会活动的秩序维护和重点地区、场所治安管理的组织实施情况；刑事案件、治安案件的受理、立案、侦查、调查、处罚和强制措施的实施情况”等，相应地督察人员也具有一些权力，如现场处置权、责令执行权和决定撤销、变更权、决定停止执行职务和禁闭权等。

我国的公安执法督察体制分为中央和地方两个层面，中央机构包括公安部督察委员会和公安部设立的警务督察局；地方层面主要是公安部门内部设置的警务督察科室或警务督察队，同时受上级公安机关督察机构和同级公安机关行政首长领导。

不同于其他内部监督，督察制度可以进行现场监督，深入到执法活动的过程中，实行同步、动态、及时监督，阻止正在形成中的违法执法行为，具有事先、事中监督的特征。

三、我国公安执法督察制度的不足

（一）立法内容不明确

虽然我国《督察条例》在2011年进行了修订，但仅对部分原有内容进行完善修补，条例的内容仍然宽泛，程序规定较为笼统，难以操作，直接影响到督察工作的权威和效果。

1、现场处置权的规定过于宽泛

现场督察是督察区别于其他监督形式的关键所在，也是公安执法督察工作的核心，但由于督察职责范围的规定较为笼统和广泛，许多督察活动停留在表面，例如对警容风纪、警用车辆、武器警械、警用标志等，最重要执法现场督察工作的监督力度不足。

2、民警执法权益保障有待完善

我国《督察条例》中执法权益保障的规定不足，如2005年由最高检、公安部的《关于切实加强公安检察干警执法权益保护工作的通知》，以我国刑法为依据，规定了对于报复杀害、伤害公安、检察干警的，依照《刑法》规定追究其刑事责任。但在执法实践中，大多数情况是执法人员被无端指责谩骂、推搡抓扯、受轻伤或是轻微伤的，不适用《刑法》，现有法律对类似随意投诉、不实投诉，甚至恶意投诉的当事人未有具体明确的处理意见，因此公安机关的处理办法多数是只能给予口头教育或警示，对一些恶意投诉人来说无关痛痒。这样的情况难以解决的原因，一定程度上是法律法规对民警约束多、保障少，甚至没有保障的原因使然。

（二）运行模式不清

1、督察权威的削弱

监督机构应具备权威性与独立性，才能充分发挥其监督效能，充分发挥其监督的效能。我国从机构的级别设置来看，督察属正处级机构，而被监督的主要执法部门如刑侦总队、治安总队、交通管理局等等属副厅级，地位高于督察部门。另外，督察机构在工作中要对本级公安行政首长负责，督察人员就会受制于长官意志，难以进行督察，造成督察机构权威的削弱，进一步加剧了督察机构的附属性。

2、督察工作内容界限不明

目前督察、纪检和监察三个部门机构在监督对象、内容、范围都有交叉区域，督察侧重于事先监督和事中监督，纪检、监察部门侧重于事后监督。督察机构由于职权的限制，无直接处分的权力，案件只能依法移交纪检监察部门或移送司法机关办理，但无论是《督察条例》还是《督察条例实施办法》对移送案件的要求、程序均缺少明确规定。这样分工不明的情况会造成督察机构做了纪检、监察的工作，浪费工作精力，还会导致三个部门之间的监督作用未能做到优势互补，造成互相推诿的局面，部分督察职能被抽离。

（三）部分督察意识缺失

鉴于体制国情，督察工作较易受到忽视。一方面督察作为监督机制的组成部分，但并没有掌握处分或者处罚的权力，监督地位不高，最终造成督察工作得不到保障，工作难以开展。目前《督察条例》和《督察条例实施办法》对督察的结果、责任规定较少，如对于在督察工作中对民警造成的侵害，根据《督察条例》第14条第4款规定，没有规定违反督察程序的单位和个人的责任，更没有要求违反督察程序的单位和个人对被侵害民警的损失进行赔偿。

四、我国公安执法督察制度的完善

（一）路径选择之一：督察机构与其他部门资源整合

按照系统论的观点，系统的高效有赖于系统的各组成部分的协调有序，信息畅通，方可发挥其整体功能和监督合力。为解决几个部门之间“各自为战”、彼此缺乏联系和沟通的局面，整合公安机关内部监督力量的有效的解决办法。可以探索一些工作中的联动协调机制，或者以及完善各内部监督部门间的工作对接程序。例如，可以将信访部门接收到的现场处理投诉工作移交给同级督察机构，或者在信访部门增设民警违法违纪投诉办公室，直接隶属督察机构领导，这样有利于督察机构及时有效地处理投诉。

（二）路径选择之二：完善公安机关行政执法督察法律体系

在《督察条例》的基础上，结合《刑法》、《人民警察法》等有关法律法规，总结借鉴域外警务督察的经验做法，进行统一立法，制定一部《公安机关警务督察法》，对警务督察体制、督察主体、督察职权、督察方式、督察程序等方面予以立法保障，细化督察管辖权、现场处置权的具体内容；赋予督察机构一定的执法行为直接纠错权，对违法违纪民警予以追究的处分权或处分建议权，解决查处违法违纪权与纪检监察难以厘清的问题。

（三）路径选择之三：完善维护公安民警权益的法律保障

公安机关要重视对民警正当执法活动的维权工作，群众的不实举报和投诉，纪检督查部门要在认真核实的基础上，及时澄清事实，消除群众的误解和民警的心理压力。对于恶意诬告、陷害、诽谤，对民警名誉造成损害的，要依法追究有关人员的责任，并通过各级媒体如实报导，以正视听，安抚警心。最重要的是，探索建立民警执法中遭受袭击、伤害的快速救治制度、抚慰金补助制度等。积极完善维权机制，有效保障公安民警的合法权益。

五、结语

制度本身的设计是用以解决稳定社会前提下出现的社会问题，难以做到一直适应一个社会的发展。公安督察制度的设立目的是可以动态、同步监督民警的执法执勤行为，侧重于事前监督和事中监督，具有现场性、主动性、迅速及时性、流程性的优势，克服了监督的滞后性，在法律制度设计上较好地弥补了其他内部监督部门侧重于事后监督的不足之处。但这一制度在现实中还存在认识不到位，定位不准确，与纪检监察部门职能交叉等问题。诚如任何制度的改革和创新都是一个艰难的过程，完善现行的督察制度同样是一个复杂的系统工程，其中必然会碰到各类矛盾和问题，还会受到各种条件和因素的影响。正确认识、客观分析并加以解决这些矛盾和问题，都需要进行更高层面的研究，更深一步的探讨。

注释

①“警务”这一概念源自于我国《人民警察法》第五章规定的警务，指法律规定警察机关代表国家行使警察权力、履行治安管理和惩治违法犯罪职责，维护国家安全和社会治安秩序以及人民警察队伍建设与管理等事务的总称。

②郑百岗主编：《公安警务督察》中国人民公安大学出版社2004年版，第16页。

参考文献

［1］郑百岗主编：公安警务督察［M］. 北京：中国人民公安大学出版社2004年版.

［2］姜明安主编：行政执法研究［M］. 北京：北京大学出版社2004年版.

［3］李晨光，王运红：外国警务督察制度对我国警务督察制度建设的启示［J］. 云南警官学院学报，2010（5）.

［4］伍劲松：我国行政监察制度之缺失与完善［J］. 学术论坛，2001（6）.

作者简介

黄乔乔（1992年），女，海南省三亚市，黎族，华南师范大学法学院2014级研究生，主要研究方向为宪法与行政法学。