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国有控股上市公司治理与国资监管冲突问题探讨

瞿建富
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【摘要】国有控股上市公司治理和国资监管冲突问题由来已久，已经严重制约了上市公司的发展和自主经营权，也剥夺了广大中小股东的财产权，本文以国有股权转让为例，分析了公司治理与国资监管冲突的现状和形成原因，并因此提出改进建议，国资委应当通过股东大会和其委派的董事行使权力，尊重和落实公司的法人财产权。

【关键词】上市公司；国资委；公司治理；监管冲突

一、公司治理的含义

随着市场经济的不断发展，国有企业改革的不断深入，国内外学者对公司治理的研究也不断增多。西方学者对公司治理内涵的界定，主要是围绕着控制和监督经理人员行为以保护股东利益、保护公司利益相关者利益两个主题展开的。而国内学者的研究，主要聚焦于国有企业公司化改革后，公司股东大会、董事会、监事会和经理层的权力如何制约与分配，以及如何处理新老“三会”的关系。虽然国内外学者对公司治理做出了许多定义，但还存在着只把公司治理理解为相互制衡，而忽视了科学决策的问题。根据中国公司治理研究的先行者李维安对公司治理的研究，他认为，公司治理是指通过一套包括正式或非正式的、内部的或外部的制度或机制来协调公司与所有利害相关者之间的利益关系，以保障公司决策的科学化，从而最终维护公司各方面的利益的一种制度安排。

二、国有控股上市公司治理的现状和存在的问题

在我国的上市公司中，国有上市公司起着主导地位和作用，这对于巩固公有制经济有着巨大的意义。但是，国有控股上市公司往往都是由大中型国有企业改制重组而来，虽然这些上市公司都按照公司法的要求，建立了完整的股东大会、董事会、监事会和经理层，但由于长期的发展，原来国有企业的管理模式和弊病仍然根深蒂固。

（一）股东大会与国资监管的冲突。国有控股上市公司的国有股东，持股比例往往超过50%，国有股一股独大，使得公司整体的经营效率低下，而政府和国资委常常通过行政化的方式插手上市公司的日常经营，特别是人事任免，职业经理人制度得不到落实，例如，上市公司想聘请一名独立董事或总经理，需要事前得到国资委的同意，甚至是直接由国资委提名，但是，根据公司法的规定，聘任董事是股东大会的职权，只需要股东大会批准即可。显然，国资委的插手，使得属于股东的权利被剥夺了。

（二）董事会与国资监管的冲突。董事会是现代企业管理制度的核心，拥有着公司许多重大事项的决策权。但是，董事会人员的组成结构不合理，使得董事会的作用不能有效发挥。例如，很多公司的执行董事占比达到了三分之一，虽然有着提高决策效率的优势，但是，也很容易造成“内部人控制现象”，削弱了董事会与管理层之间的互相制衡作用。

下面以国有股权转让为例，来分析董事会与国资监管的冲突。

一家国资控股的上市公司欲转让其孙公司的股权，因该孙公司长期经营不善，业务不具备核心竞争力，转让的话，可以止住亏损源，且该公司规模相当小，总资产900万，负债750万，所有者权益150万，评估价值仅为300万。该股权转让按照上市公司决策程序，经过了董事会批准，但是，按照国资委的要求，还需要上市公司的母公司董事会批准，再报国资委审批和资产评估、审计、挂牌转让，这一系列程序下来之后，可能公司面临的行业形势已经发生了重大变化，从而错失良机。

三、公司治理和国资监管冲突的形成原因

关于国有股权转让，主要的法律法规有《公司法》、《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《企业国有产权转让管理暂行办法》。

《企业国有资产法》第二条：本法所称企业国有资产（以下称国有资产），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。《企业国有资产法》第五条：本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。《企业国有资产法》第五十一条：本法所称国有资产转让，是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为；按照国家规定无偿划转国有资产的除外。

《国务院企业国有资产监督管理暂行条例》第三条：本条例所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。

《国资委企业国有产权转让管理暂行办法》第二条：本办法所称企业国有产权，是指国家对企业以各种形式投入形成的权益、国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。

从以上法律法规和部门规章的规定可以看出，国资委将条例所称的企业国有资产改称为企业国有产权，并因此扩大了企业国有资产的概念外延，将国家出资企业的再投资等投资权益都包括在了企业国有产权的范围内，增加了“国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益”。简单的说，就是爷爷不仅要管自己对儿子的投资退出，还要管儿子对孙子的投资退出，甚至还要管孙子对重孙子的投资退出这样越级管理现象，如此审批，完全违反了公司法规定的企业法人财产权这样的基本权利，剥夺了股东大会投票权和董事会决策权。

四、解决公司治理与国资监管冲突的建议

公司和股东的关系应该是股东通过股东大会或者其选派的董事通过董事会代表股东行使对公司重大事务的决策权和选择公司管理者的管理权，而不是股东直接以股东的名义对公司重大事项行使管理权，而公司的对外投资或者公司的投资权益的转让是根据公司章程的规定由公司的相关权力机关行使相应的决策权和执行权，尤其是当公司有两个或两个以上的股东时，股东的程序性权利除非公司章程另有规定，应该是平等的。因此，建立现代企业法人治理结构，应当真正落到实处，防止股东权利行使行政化，国资委不再直接管理公司，而是通过监管其直接投资的国有资本运营公司来觉得国资在不同行业的投资和退出，国有资本运营公司也不能管公司的具体经营，只能通过公司法和公司章程规定的股东大会和董事会起作用，真正做到尊重公司的法人财产权。

参考文献

［1］李维安.CEO公司治理.北京大学出版社，2011年1月:14.