文 马荣才

完善流动人口调控政策

文 马荣才

要想解决城乡结合部的问题，必须正视要将流动人口疏导到哪里以及他们合理的住房和公共服务需求等问题。

在北京市中心城区人口规模和建成区空间范围不断扩张、综合承载能力日益饱和的背景下，城乡结合部承载了绝大多数的外来流动人口。大量的外来流动人口不但带来了居住、环境卫生和社会治安等各类问题，而且正呈现出空间集聚和外推之势，给当前的人口调控带来巨大压力。并且，现有外来流动人口调控政策还存在调控规划目标不明确，政策设计少协调，调控缺乏思路和抓手等问题。

首先，城乡结合部功能定位不清，规划目标之间存在矛盾。新型城镇化规划中，既提到城乡结合部具有防止城市过度扩散、维持生态环境服务的功能，又有“城乡结合部还发挥着疏解城市中心人口和资源的作用”等提法。这些目标相互矛盾，在此引导下，生态防护、产业发展和旧村改造与城镇化建设的总体目标出现悖离。北京市自1958 年规划中提出的两条绿化隔离带，最初目的是为了保护北京市生态环境、控制城市规模过度发展而设立的。但从目前状况来看，城乡结合部成了疏解城市中心人口和产业的空间载体，城乡结合部的整治注重城市居住和商业功能，而忽视生态屏障和发展边界的功能，村居改造后农业用地几乎全部转化为工业或建筑用地，致使城市边界不断向外延伸，绿化隔离带不断被蚕食，给未来带来更多治理的困境。

其次，城乡结合部整治和流动人口调控政策脱节。长期以来，北京摊大饼的现象饱受诟病，这与城乡结合部整治和流动人口调控政策的脱节有很大关系。为缓解中心区人口、产业集聚带来的压力，城乡结合部地区拆迁改造成为实现城市扩张、中心区人口疏解的重要途径，城区范围随之不断扩张，造成城乡结合部不断向外推移，城市人口规模进一步失控。在征地拆迁过程中，重点村的流动人口被迫外移到临近村落或其他社区，表面上在本村解决了流动人口问题，而实际只是将其外推到其他地区。要想解决城乡结合部的问题，必须正视要将流动人口疏导到哪里以及他们合理的住房和公共服务需求等问题。

最后，对人口调控对象认识不统一，政策门槛设定难。关于流动人口的政策属性问题，至今仍存在许多争议。一种观点是外来流动人口应该被严格控制；另一种与之完全相左的观点是对待流动人口应给予市民化待遇。而实际上，政策门槛一刀切非但不能起到预期的调控低端产业从业人口的目的，反而限制了一部分企业的用人需求，制约了企业的发展。因此，在实际政策中怎样合理设定调控的目标人群、怎样通过门槛设定把目标群体找出来成为棘手难题。

我认为，对此应合理修订产业准入目录，明确调控人群和门槛，合理控制外来流动人口。在京津冀协同发展的基础上，从产业发展的客观规律入手，认真研究高中低产业和从业人口的配比，调整现有产业指导目录。通过北京市与周边地区的产业协同与合理配置，缩小京津冀都市圈的发展差距，增强区域发展的系统性与协调性，统筹各方面利益，实现真正意义上的“以业控人”、“以业引导人”。避免因盲目淘汰低端产业而带来的城市发展、居民生活需求和流动人口安置等新的社会问题。同时，加强对宅基地建设和出租屋的管理。规范农村宅基地房屋使用类型，对污染环境、吸引外来人口、加重基础设施和公共服务超容的垃圾场、工厂、酒吧、餐饮等产业进行限制；完善集体建设用地上产业和建设的管理，按照规模和类型加强审批，实现控制外来人口和改善环境的目的。

二是编制大都市区范围内的城乡总体规划，调整城乡结合部的功能定位和发展方向，落实人口调控的战略。依据京津冀一体化的战略目标和总体要求，编制统一完善的大都市区规划，将人口、产业、土地利用、基础设施、环境保护、住房建设、公共服务等各项规划纳入总体规划中，使城乡结合部的空间范围和发展方向有章可循，有法可依；按照通勤人口比例确定大都市区空间范围，划定城市组团的增长边界和生态安全区的边界，防止各个组团连成一体；强化中心城区、新城之间生态安全廊道功能，避免城市摊大饼式发展。

还应将限定城市增长边界和保障生态系统服务，置于城乡结合部功能定位的首位。在大都市发展区视角下，发挥城乡结合部绿化隔离带的限定城市增长边界、保障生态系统服务的重要功能，应秉承有限空间、生态优先、适度发展的原则，将上述功能置于城乡结合部功能定位之首；限定产业开发和房屋建设的类型、规模和强度，确立疏解人口而非承接人口集聚的原则，通过对产业的引导和配套公共服务设施的建设，将流动人口吸引到绿化隔离带以外的新城和小城镇。

作者系北京市政协委员、北京市农业局副局长

责任编辑 张涛