文 周 然

产业对接需加大统筹力度

文 周 然

随着产业疏解工作的进一步深入，从企业和政府两个角度来看，现阶段的产业对接配套政策已呈现出一些深层次问题。

产业协同发展作为率先突破的重点领域，对实现京津冀协同发展这一重大国家战略具有举足轻重的意义。产业对接政策是产业协同发展的关键基础和必要保障，完善产业对接政策需要在多层面、多领域加大统筹力度。

自2014年2月26日习近平同志视察北京并发表重要讲话以来，市委、市政府坚决贯彻落实讲话精神和《京津冀协同发展规划纲要》，把有序疏解北京非首都功能作为首要任务来抓，坚持严格控制增量、有序疏解存量，积极稳妥地推动一般性制造业、区域性批发市场的调整疏解，取得了初步成效。但随着产业疏解工作的进一步深入，从企业和政府两个角度来看，现阶段的产业对接配套政策已呈现出一些深层次问题：

疏解企业在迁移的过程中，普遍面临着规划、土地、税收、资金、社保、资格资质互认等方面政策脱节问题，也存在着科技服务、金融服务、人才服务、交通服务、生活服务等方面的实际困难。

各级政府在推动对接工作的过程中，出现了一些多层级、多部门、多领域、多地区之间的协调矛盾。一些现实的利益冲突，导致输出地政府往往要面对多样化产权主体所带来的政策公平性问题，承接地政府又出现了同质化竞争加剧的局面。

分析上述问题出现的原因：一是在部门、地域之间未能真正彻底破除“一亩三分地”、各自为战的思维定式，难以发挥主动性，无法形成政策合力。二是未能切实强化首都核心功能的要求，难以发挥创新性，对产业疏解的梯次、方向等尚未细化、明确，缺乏产业引领。三是未能充分考虑市场化疏解带来的利益损失，缺乏完整有效的补偿机制，导致疏解对象产生消极预判。四是未能对各类历史遗留问题及时清理、解决，造成疏解工作条块分割，阻力重重。五是未能充分重视政策的解读、宣传，同时也缺乏相应的实施细则，导致部分政策未实际落地。

基于上述分析，为解决好现阶段京津冀产业对接中产生的政策问题，应着重在以下三个方面加大统筹力度：

首先，在政策研究方面，继续加大统筹力度。从相关反馈来看，各部门都已能比较准确地剖析现行政策存在的问题并提出调整策略，各类企业也都真实地反映了各自遇到的实际困难并提出了相应的解决办法。但政策研究、制订的过程相对复杂，既有地域、行业等方面的考虑，也涉及国家层面的协调，甚至是立法程序的启动，因此很难在短期内“一步到位”。这就需要继续加大政策研究方面的统筹力度，做好顶层设计，减少部门之间、行业之间、地域之间“分兵散战”造成的时空矛盾。还应提高与国家层面、立法层面之间的沟通效率，摸清总体情况，明确政策研究工作的安排，在增强关联性的基础上做好政策出台的规划，做好整体解读，分阶段形成政策合力。

特别是要做好政策研究平台的搭建，形成有效的沟通机制，同时积极争取国家层面的政策支持。以领导小组的形式统筹协调发改、财政、经信、商务、规划、国土、税务、国资、人力社保、金融等部门，邀请各领域专家、企业代表共同参与研究相关配套政策的制订，形成政策的互补互联效应。

二是在疏解规划方面，继续加大统筹力度。从疏解企业和承接地的当期反馈来看，对接双方大部分是以单独商洽为主要合作手段，存在“自由恋爱”现象。这就造成双方极易产生了解片面、信息不对称等问题，致使企业担心遭遇产业规划风险、项目前置条件风险、竞争带来的承接地信誉风险等；承接地也因为处于招商压力、项目判定权限的“夹板”当中，推出了部分“先上车后买票”的不规范政策，产生了诸多遗留问题隐患。这就需要继续加大疏解规划方面的统筹力度，协同承接省份制定产业承接发展规划，做好功能归集，协调市内各区形成市内疏解承接规划，与中央企业加强沟通，形成多层面的产业对接合作机制。

在省市之间，以联席会议的形式，加强与津冀沟通对接，推动两地配套政策的完善。促进三地产业功能格局的明确，加强对产业疏解承接的有序引导。一是加强信息互通，形成“摸底——规划——调整——利用”整体联动模式。三地围绕 “4+N”产业合作格局构建专业化项目对接、融资平台，形成集聚效应。二是研究建立跨省市公共服务供给相关机制，建立区域间公共事业领域补贴分担机制，逐步实现京津冀地区间公共产品供给和服务的均等化，形成有利于非首都功能疏解和地区间人员自由迁移的良好环境。三是推动出台跨区域产业转移企业土地政策、税收分享政策、人才流动政策，建立京津冀相互衔接的劳动用工、人才和企业资质互认制度。推动完善职业医师多点执业、医疗人才流动、医疗养老保险跨区域转移等方面政策。四是共同完善京津冀协同发展生态环境保护规划，推动形成统一的生态环境规划、标准、监测、执法体系，建立一体化的生态环境准入和退出机制，推动建立京津冀生态环境保护建设基金和京津冀区域生态补偿机制。五是着力建设“北京+津冀”的共建重点园区，积极探索股份合作、总部经济异地生产、“管委会+投资公司”等多种共建产业园区合作模式。探索有利于调动迁出地和迁入地政府积极性的政策创新和管理创新。

在本市范围内，以禁限目录为基础，制订全市产业空间布局规划，统筹城郊区间的产业对接政策，将城六区的产业资源重新进行结构性配置。综合考虑市内承接地的资源禀赋、产业基础和发展方向，建立沟通渠道，协调各区政策，努力实现分产业集群式转移，促进承接地产业聚集式发展，形成各区特色产业优势；深化对市内退出转移企业的样本研究，探索典型案例，树立示范效应，推动制度创新。大力培育产业联盟，聚集行业优势资源，逐步形成联合攻关、强强联合、优势互补、利益共享、风险共担的合作机制，打造一批特色鲜明、辐射力大、竞争力强的产业集聚区域和产业集群；创新体制机制，逐步完善重点发展产业的“政产学研用”体系，构建高端发展模式；引导乡镇楼宇向“高精尖”方向发展，为发展特色产业及培育、发展战略性新兴产业提供空间支撑，促进镇村企业调整升级。

聚焦重点区域，在规划调整、基础设施建设、产业升级改造等方面给予政策倾斜，明确整体疏解和产业转型升级的实施路径，使功能疏解与城市管理、人口调控相统筹。分区域加强疏解腾退空间用途管控，改革现有供地方式等。以功能提升、人口调减、环境改善为目标，提高疏解腾退土地和建筑空间综合利用效率，巩固非首都功能疏解成效，防止功能疏解之后人口再聚集。建立市对区财政转移支付激励机制，研究设立非首都功能疏解引导资金，进一步加大对疏解项目的支持力度。

三是在效果评价方面，继续加大统筹力度。从前一阶段的疏解效果来看，通过各项“推力”和“拉力”政策的出台，解决了一部分表现突出的客观问题，保障了产业疏解工作的有序进行。在产业疏解及配套政策的效果评价工作中，应继续加大统筹力度，做好总结、分析、提升，完善、细化效果评价标准、体系，避免主观判断或感性认识产生过多作用。客观、科学地反映政策实施的效果，才能真实、快速地获取政策的短弊，有助于提高政策研究工作的质量。当然，随着产业疏解工作进一步向“深水区”推进，面临的情况会越来越复杂，政策的针对性和示范性要求也会越来越高，需要在效果评价方面不断修正、总结，为今后区域协同发展的配套政策研究提供参考。

在供给侧结构性改革引领的新常态下，加大京津冀产业对接政策规划的统筹力度，是处理好当前与长远、局部与整体、传统与创新、政府与市场等关系的有效手段。

作者系民革成员、北京市经济信息中心网络资源部副主任

责任编辑 张涛