徐 杰

(四川省社会科学院研究生学院 四川 成都 610000)

居民中介组织的未来
——以曹家巷居民自治改造委员会为例

徐 杰

(四川省社会科学院研究生学院 四川 成都 610000)

位于成都市金牛区的曹家巷一、二街坊片区建筑多是上世纪五六十年代所建的红色砖瓦房，大多已经临近或者超过使用寿命，是成都市城区中建筑最破旧、形象最差的片区之一。2012年2月，成都市启动北城改造项目。在曹家巷项目区内绝大多数群众改造呼声强烈、改造意愿迫切、传统城市拆迁方式诸多不足等实际情况下，金牛区区委、区政府在进行曹家巷片区中一、二街坊棚户区的拆迁改造中开创了一条“居民自治改造”的新路子。在政府的支持和帮助下，曹家巷成立了由棚户区居民选举产生的居民代表组织——居民自治改造委员会(以下简称“自改委”)，让该组织代表群众来推动、实施改造，让当地群众参与改造的决策、改造的方案、改造后的规划，形成了独特的曹家巷居民自治改造模式。

中介组织;组织

1 “自改委”的困境

1.1 自改委性质分析

1.1.1 基层群众性自治组织

1982年首次以根本法的形式明确规定了居民委员会的性质、任务和作用，为我国居民自治工作的发展提供了最高层次的法律保障。按照宪法和《城市居民委员会组织法》的规定，社区居民自治是城市社区居民直接行使民主权力、依法办理自己的事情。在这种自治制度中，社区居委会是一种群众性的自治组织，不是国家政权组织，也不是基层政权的派出机构。社区居民委员会对居民不直接行使国家权力，而是由居民“自我管理、自我教育、自我服务和自我监督”。社区居民自治属于社会自治，不涉及到同国家政权的关系(邓泉国，2003)。

曹家巷自改委是在金牛区政府和驷马桥街道办的主导下，由全体住户民主推选出来的，完全符合基层群众性自治组织的产生要素。自改委主要工作和作用就是沟通、协调，具体讲来就是反应住户的诉求，传达政府的回应，在住户与政府之间架起一座沟通的桥梁，使得过去住户与政府直接接触的混乱局面得以缓冲、隔离。自改委运作的逻辑：“住户——自改委——政府——自改委——住户”这样一种循环畅通的沟通模式来解决拆迁改造中遇到的各种问题，看似简单的模式却解决了很多问题，例如拆迁安置补偿方案、户型大小等。但是在现实制度背景下来看，自改委并不是充分的基层群众性自治组织，日常中群众性自治组织应该是居民委员会或村民委员会，实际工作中承担着许多的行政事务。自改委是由民选出来的，虽然政府在前期主导了各项准备工作，但是政府并没有任何行政意义上的授权与委托，也没有任何官方形式的任命，关键是这些委员们并没有纳入到行政预算内。项目终止即解散，这一点也不符合居民委员会的特征要素。

1.1.2 社会团体、社会组织

根据《社会团体登记管理条例》，社会团体成立要满足一些基本前提，例如业务主管单位、会员人数的要求、专职人员、合法的资金费用等。自改委的成立虽然在金牛区民政局有备案，但是因为不满足登记的基本前提要素，所以自改委不属于社会团体的范围。

不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性。在外延上，“社会组织”，一词包括了依法在民政系统登记的社会团体、民办非企业单位和基金会；也包括未在民政系统登记的另外五类组织，即工商登记非营利组织、城市社区群团组织、农村基层民间组织、境外在华NGO、其他新型社群组织，此外还在广义上包括了人民团体(王名、贾西津，2006)。根据广义上的社会组织界定，自改委一定程度上符合其成立要素，首先自改委是在没有政府人员介入的前提下居民民主推选出来的，并无强制要求任何一方，且自改委成员也是志愿参与所有事务，没有任何物质性回报。通过对自改委成员的访谈得知，在开展工作中，往往是委员们又出力又出钱，他们唯一的回报就是得到了住户们的认同和感谢。但是，自改委成立初衷是建立在“达到拆迁满意”之上，所以自改委的目的性单一，这种目的伴随着完成任务，只要达到了初始设立的目的，它的生命就终止，或者进入到下一个任务周期中。而且自改委的利益诉求强烈，利益关系复杂，组织的存在以拆迁利益为基础，所以可能会使公益性大打折扣，那么就可以说自改委在某种程度上不是社会组织。

1.1.3 社会中介组织与居民组织的融合

社会中介组织，是一个存在多种歧义的概念，有人主张应称之为“第三部门”。其提出问题的基本思路是：社会可以分为三大板块：政府、市场和社会，那么在政府及各类不同经济主体(市场)之外的那个层面即社会组织，相对而言，就称之为“第三部门”。社会中介组织还有很多种叫法，如“非政府组织”、“非营利组织”、“民间组织”、“社会公民组织”。

中介组织对于搞好政府职能转变、优化社会资源的配置、推进现代企业制度的建立、维护社会经济秩序和不同利益集团以及法人、公民的合法权益、完善社会化服务的功能具有重要作用，是有效推进社区居民委员会功能转型、提高“三自”能力的重要前提和基础。培育和发展社会中介组织，逐步形成这些组织积极参与社区自治的良好机制，是大力推进社区居民自治的重要一环(张俊芳，2001)。

日本学者中田实从三个方面对居民组织做了定义：一是排他的社区性，在与接邻社区组织无关的社区范围内组织起来的团体；二是社区共同管理性，组织居民共同参与社区生活各种事务的管理；三是社区代表性，该组织代表社区居民的身分己得到居民及行政的认可(中田实，1997)。

前面我们在介绍自改委的时候提到了其桥梁的作用，自改委的成立就是扭转了过去居民与政府直接谈判的混乱局面，一面是感性的自我，一面是理性的判断自改委的成立首先是隔离了两者的直接接触，创造出了一个缓冲地带，在这个缓冲地带里，将住户的拆迁诉求和政府的理性表达适当地中和在一起，使得一些问题得以在和谐的氛围下解决。

笔者认为，结合以上两种的观点，自改委应该是属于居民中介组织，它是在社区范围内，由社区居民产生的解决社区各项事务的居民自治组织，最重要的功能是代表社区居民与外界保持沟通、协作，以保证社区居民利益为前提的解决社区各项事务的中介组织。这完全符合宪法对人民群众基本权利保障的要求，但是自改委还面临着生存的压力。

1.2 “自改委”的保障

作为一个具备正式的组织形式、相应的规章制度的，由全体居民选举产生的组织，要保证这个组织的正常运作，必须满足必要的硬件与软件的配套。在对自改委成员的访谈中，我们了解到，自改委自成立之日起，超负荷的工作量以及来自各方的压力已经使得成员们疲惫不堪。自改委成员有一个特殊的共性，大部分成员都是离退休人员，平均年龄也在65岁。因为在住户中威望较高，加之经常参与社区的各项事务，抱着服务大家的心态参与到了自改委的工作当中，但是实际工作中面对的各种困难和压力是大家当初没有预想到的。

自改委日常工作的各项开支，包括因为工作原因直接产生的支出(交通费、伙食费、餐饮费等)，因为工作原因间接产生的支出(意外伤害、疾病等)，加之成员普遍为中老年人，因工作导致的意外风险高出一般水平。这些都是实际面临的问题，但是自改委自成立到目前，还并没有任何一方承担对成员们的保障。这不是个别存在的问题，非营利组织的专职就业人员在户口、档案管理、人事流动、职称、工资、福利、社会保障等方面的一系列困难，都成为制约非营利组织吸引和留住优秀人才的重要因素(王名、贾西津，2006)。在我国发展多年的社会组织目前依然存在着工作人员社会保障缺乏的问题，那么作为居民中介组织这样一个刚刚起步的组织而言，前路艰难不言而喻。造成社会保障缺失的重要原因是制度设计不完善以及制度实施不到位，目前没有一部专门而完整的法律法规来支撑居民中介组织的合法性存在问题，即便是归属到基层群众性自治组织行列中，又存在实际过程中的定位难问题，如果属于居民委员会范围内，那理应享受事业单位人员的同等待遇，实际上不是。如果归属到社会团体大类中，又缺乏资金获取的合法性认可等问题。

2 自改委的未来

2.1 实现居民中介组织的制度化，为居民自治提供根本性的保证

如果没有合法性的前提保障，在今天是桥梁的作用，在明天可能就成为“拦山虎”，在依法治国的普遍认识下，法律是控制风险的可靠路径，同时也是自改委成员自我风险评估的重要考量因素。要避免居民的参与同多数人的意见简单地等同起来而产生“群众运动天然合理”的思想倾向，从而导致居民的参与不是靠制度，而是靠群众运动来进行。实践证明，大规模的没有法律制度依据的群众运动只会对我国经济、政治和文化的发展产生极大的危害。也就是说，我们要扩大的是“公民的有序参与”。①因此，必须不断建立和完善居民参与的各种制度，使居民的参与建立在制度的基础上。①加强法制建设，制定不同层面的法律、法规和规则。要制定居民中介组织成员选举办法和居民中介组织委员会会议议事规则等，使居民中介组织参与社区活动有法可依，以保证居民自治权真正落实具有制度保证。②推行居务公开，组织事务的处理应在阳光下进行，从决策到执行，从成绩到问题都要向居民公布，便于居民民主监督。

2.2 实现居民中介组织的可持续化，为成员提供基本的社会保障

关于居民中介组织中的工作人员，应该提供基本的员工社会保障和最低的工作经费。自改委成员大多数都是离退休人员，每个人的基本社会保障已得到了满足，但是由于我国还没有相应的保险政策去保障离退休人员返岗后的各项保险购买要求，例如自改委工作中可能存在的工伤事故，所以应该保证每个自改委成员的工伤保险依照或者参照国家公务员制度管理的事业单位、社会团体的工作人员的工伤政策来执行。笔者认为，为了确保社会保障资源的充分利用，应该制定一个灵活应对的原则，就是在对每一位居民中介组织的工作人员的社会保障资源做出客观的评估基础之上，补足缺失的部分，居民中介组织工作人员的社会保障应该遵循“应保尽保，社商互补”的原则，由于社会保险政策是全民性的强制政策措施，在自改委这种大多数离退休人员的特殊情况下，不能违规操作，对于不适用社会保险政策的人员，应该通过购买商业保险来弥补社保政策的不足。既然提到了商业保险的购买，工作经费的来源问题也必须得到解决。作为居民自治性质的组织，本着服务社区，联系社会的志愿精神开展工作，基本的工作开支是不可避免的。在这一点上可以借鉴事业单位人员预算编制与社会组织经费来源两方面的可取之处。

3 结语

随着依法治国的理念不断提上议程，民主自治的探索也正在加快步伐，社会变迁与民主意识的觉醒必然会开创一些新的局面，类似于自改委这样的群众自治组织在以后又发挥着怎样的作用，需要各个层面的关注，仅靠“放任自流、隔岸观火”的态度是行不通的，“一夫当关万夫莫开”的想法更是绝路，对于居民中介组织的未来，需要我们思考。

注释：

① 江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业的新局面》，《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2002年版，第31页。

[1] [邓泉国：《农村村民自治与城市居民自治兴起的背景与动因比较》，《当代世界与社会主义》，2008年第1期。

[2] 张俊芳：《中国城市社区居民自治刍议》，《天津师范大学学报》(社会科学版)2001年第5期。

[3] 中田·实，张萍译：《日本的居民自治组织“町内会”的特点与研究的意义》，《社会学研究》，1997年第4期。

[4] 崔凤、牟丽娜：《我国民间组织工作人员社会保障的现状与政策建议——对青岛的个案调查》，《社会保障研究》，2009年第3期。

[5] 王名、贾西津：《中国非营利组织：定义、发展与政策建议》，载《全球化下的社会变迁与非营利组织》，人民出版社2003年版。

徐杰(1990-)，男，四川省社会科学院研究生学院，社会学硕士研究生，研究方向：社会政策与社会管理。

F271

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1672-5832(2016)02-0116-02