刘文安

刍议主任检察官办案责任制改革

刘文安

以主任检察官制度为主要内容的检察官办案责任制是中央确定的司法体制改革的重点内容之一，是深化检察体制改革、不断完善检察权运行机制的客观需要。目前，主任检察官办案责任制改革还面临制度困境、运行困境、选任困境、保障困境等一些比较突出的困境。推进主任检察官办案责任制改革要确立主任检察官的主体地位，界定主任检察官职权范围，健全检察官职业保障机制，积极推进相关法律修订。

主任检察官；办案责任制；检察改革；

党的十八届三中全会开启了新一轮司法改革，其中检察官办案责任制是中央确定的司法体制改革的重点内容之一。在这个背景下，高检院制定下发了《检察官办案责任制改革试点方案》《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》），明确提出了以主任检察官制度为主要内容的检察官办案责任制改革。为此，本文拟对这一事关检察体制改革成效的重要现实问题进行理论上的思考和探索。

一、主任检察官办案责任制改革的实践背景

作为一种检察制度改革，主任检察官办案责任制度并非凭空出现，而是有着其特有的实践背景的。主诉（办）检察官办案责任制的改革实践，为主任检察官办案责任制改革提供了许多可供借鉴的经验和做法，是当前主任检察官办案责任制改革的重要基础。2000年以后，为了突出检察官在办案中的主体地位，给办案检察官充分赋权，高检院拉开了检察官办案责任制改革的序幕，先后制定出台了《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》、《关于在检察机关侦查部门开展主办检察官办案责任制试点工作的意见》、《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》和《关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》等文件，在全国推行主诉(办)检察官办案责任制。

但是，从全国范围的实践效果来看，大部分地区的主诉（办）检察官办案责任制被搁置甚至名存实亡，办案模式并未实质改变，没有取得预期效果。究其原因，主诉（办）检察官办案责任制只是规定了主诉（办）检察官的权力、责任，但检察官的职业保障却无法与之配套，权责利相结合的问题没有从跟本上给予解决。主诉（办）检察官的提拔晋升依然只能通过行政途径解决，改革中赋予主诉检察官的多方面权力也打了折扣，尤其是对检察官的责任进行了严格的规定，将错案责任落实到个人，结果导致主诉（办）检察官的积极性无法充分调动，检察官往往通过加强请示汇报，避开权力与责任的不对等。

党的十八大和十八届三中全会提出了深化司法体制改革，检察官办案责任制改革是其中的重要内容。《意见》更是提出了人民检察院的司法责任制目标，即健全司法办案组织，科学界定内部司法办案权限，构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法认定、追究机制。启动主任检察官办案责任制改革具有现实紧迫性，成为了不断深化检察体制改革、完善检察权运行机制的客观需要，在整个检察改革中处于基础地位。

二、主任检察官办案责任制改革的目标定位

检察官办案责任制改革是涉及面比较广的综合性改革。推进主任检察官办案责任制改革，重点要实现以下方面的目标。

一是突出办案主体。主任检察官办案责任制改革要通过检察长授权等形式科学界定办案权限。重点要将办案的决定权赋予主任检察官，实行“谁办案谁决定、谁决定谁负责”，体现检察官在执法办案中的主体作用

二是健全办案组织。主任检察官办案责任制本质上是一个融执法办案、配套改革、监督制约等为一体，更加符合执法办案规律和执法办案需要的办案组织。根据《意见》，主任检察官办案组织一般由两名检察官组成并配备必要的检辅人员，主任检察官是办案组织的负责人。

三是强化责任意识。主任检察官责任制改革还要解决制约检察机关执法办案质量提升的责任不明、追责不严问题。要通过改革，明确执法主体主任检察官的担责范围，完善执法办案考核、办案责任终身负责、过错责任追究等制度，强化主任检察官执法办案的责任意识。

三、主任检察官办案责任制改革面临的困境分析

从各地落实《检察官办案责任制改革试点方案》的情况来看，主任检察官办案责任制改革还面临一些比较突出的困境。

（一）制度困境

主任检察官办案责任制改革离不开制度的有力保障，但是现行的制度并没有为主任检察官办案责任制改革推进提供刚性支持。目前，《人民检察院组织法》、《检察官法》和《刑事诉讼法》等现行相关法律只是规定行使检察权的主体是人民检察院，而没有对主任检察官进行明确的界定和规范。随着主任检察官的权限改革深化，主任检察官办案责任制改革可能会突破现行法律的许多规定，甚至有可能与现行法律冲突、面临合法性质疑。

（二）运行困境

现行检察权运行机制是“检察人员承办，部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”的“三级审批”制模式，直接承办案件的检察官对案件处理无决定权，有决定权的是往往不实际办案的行政领导，长期以来“办者不定”、“定者不办”。在这种运行机制下，每项办案工作只要严格按照行政化的审批程序进行，检察官缺乏相对独立决定权。行政化的审批过程将案件个人责任稀释为集体责任，除了会增加办案成本和降低办案效率外，还会造成责任主体不明确，难以要求“检察官在职责范围内对办案质量终身负责”。

（三）选任困境

实行检察官办案责任制改革对检察官的能力素质提出了更高的要求，选任好主任检察官至关重要，目前，对主任检察官的选任还没有明确规定，试点各地选配主任检察官的标准和方式都是自行制定，缺乏统一性和规范性，某种程度影响了主任检察官选任的专业性和权威性。此外，主任检察官选任上还存在外部行政化问题，检察官职务上的任免更是直接与行政级别相挂钩。

（四）保障困境

在某种意义上，严格履行检察官职责和全面保障检察官利益相辅相成、互相促进、权责利统一。但是，由于目前职业保障机制改革与检察权运行机制改革的不同步，推行主任检察官办案责任制面临权、责、利不统一的突出问题。目前，主任检察官责任大于职权，待遇保障和职务保障还缺乏顶层设计和政策支持，使得主任检察官在司法实践中很难树立起全面的责任意识，一定程度上影响了主任检察官的积极性。保障不充分将不利于主任检察官办案责任制的良性发展，甚至会导致优秀检察人才的大量流失。

四、主任检察官办案责任制改革的实现途径

探索建立以主任检察官为主要内容的检察官办案责任制是新时期新形势下深化司法体制改革、推动新一轮检察改革、健全检察权运行机制和办案组织形式的重要举措。主任检察官办案责任制改革刚刚起步，改革中的难题需要用改革的办法来解决。

（一）确立主任检察官的主体地位

主任检察官办案责任制改革的关键是突出主任检察官的主体地位，即执法办案的主体地位和承担责任的主体地位。一方面，明确主任检察官行使检察职权的相对独立性，确保检察官独立行使检察权有明确的法律依据。另一方面，完善相应的监督制度和责任追究制度，对其授权范围内的案件和事项作出的决定应独立承担终身责任。

（二）界定主任检察官职权范围

为了主任检察官办案责任制改革的顺利实施，要坚持“授权与独立行使相结合”的权力来源定位，科学界定主任检察官、检察长、检察委员会在执法办案工作中的职权界限，处理好检察长和检委会、部门负责人、主任检察官、检察官之间的关系。一般来说，除法律明文规定应当由检察长或者检委会行使的权力以外的一般权力，可以通过制定权力清单的方式授予主任检察官。主任检察官在权限范围内对办案事项作出决定。

（三）健全检察官职业保障机制

主任检察官所享有的权力和所承担的责任决定了要建立和健全与之相对应的职业保障机制。要从顶层制度设计解决其职业保障的问题，让检察官有职业荣誉感，以增强主任检察官岗位吸引力、稳定办案队伍和保障案件质量，保障主任检察官抵制各种诱惑和干扰。一是建立在办案过程中的履职保障，从制度上对适度分权、依法授权作出合理安排，科学评价主任检察官工作业绩，让主任检察官能够享有与执法办案权力、执法办案责任相匹配的保障条件。二是提升在工作生活中的待遇保障，包括检察官分类管理、工资职务序列、落实主任办案津贴、优先晋级提职、退职之后可享有的职业廉政金等，着力解决过去长期存在的待遇低、晋升难等问题。

（四）积极推进相关法律修订

主任检察官办案责任制改革需要有与之相适应的立法体系。根据主任检察官办案责任制改革的现实需要，尽快对《人民检察院组织法》、《检察官法》以及其他相关法律进行修订完善或者出台相关立法解释，从法律上明确主任检察官在检察实践中的司法地位，使主任检察官办案责任制能够长久持续下去。同时，在条文中对主任检察官办案责任制的监管方面作出规定，提升主任检察官的办案效率，避免实施过程中的司法腐败问题，使检察权力真正关进“制度的笼子”里。

［1］蔡巍.检察官办案责任制比较研究［J］.人民检察，2013,(14).［2］李雁.检察官办案责任制改革的路径选择［J］.人民检察，2014,(23).［3］王一超.检察官办案责任制改革的进路分析——兼对主任检察官制度的反思［J］.西南政法大学学报，2014,(3).［4］樊崇义,龙宗智,万春.主任检察官办案责任制三人谈［J］.国家检察官学院学报,2014,(6).［5］天津市静海县人民检察院课题组.主任检察官办案责任制改革探究［J］.天津法学,2015,(2).

［责任编辑：于龙广］

刘文安（1980—），男，鹰潭市人民检察院检察官，研究方向为法学理论与实践。（江西鹰潭335000）