【摘要】土地征收过程中，通过留地安置的方式能补偿农民失地的损失，同时也能保证失地农民土地收益的持续性。海南省高度重视征地补偿安置工作，在妥善做好征地补偿安置的同时，积极推行留地安置政策，但海南省留用地面临着落实困难的严重挑战。本文从制度、法律、执行三个层面来分析留地安置政策难落实的根源，从而提出留用地指标单列、明确留地安置政策的适用范围和执行时间、留用地开发建设综合考量、积极引导开发整体招商等建议促进留用地资源的优化整合。

【关键词】留用地 财产权 政策

一、研究背景

我国城市化的浪潮方兴未艾，城市的快速扩张带来城市周边大量农地并入市区，众多农民变为市民，由此而引发的土地征用和利用的问题。其中最主要的矛盾是失地农民的利益保障问题。为了解决失地农民的生活保障问题，各级政府探索了不少方法。其中之一就是留地安置。被征地农民的留地安置方式自20世纪80年代初开始探索以来，已在我国大部分省市推行，对于促进经济社会发展、保障农民合法权益、推进农村经济发展，发挥了重要作用。与此同时，留用地安置也面临一系列挑战。

海南省高度重视留地安置政策，2007年，海南省政府颁布了《海南省土地征收补偿安置管理办法》；2012年又印发了《海南省征地安置留用地管理办法》，留地安置制度得到进一步完善。但海南省农村集体土地留用地面临着落实困难的严重挑战，相当比例的留用地应留未留，或者已留但难以办理相关开发手续，很大程度上“口惠而实不至”。

二、海南省留用地现状与问题

（一）留用地历史欠账问题未解决

海南近年发展迅速，建设用地规模不断扩张，用地需求量的增加与土地利用规划产生较大的矛盾冲突。土地利用规划以严格保护耕地和基本农田为原则，受其建设用地规划控制下，每年下达的农转用指标甚为有限，并且大都优先考虑重点项目的农转用手续，导致留用地的农转用指标非常有限，难以及时落实。

这是基层普遍反映的问题。受建设用地规模限制，农转用指标分配重心偏移，留用地指标往往被忽视。大部分行政村都存在留用地遗留问题，政府征地之前承诺预留留用地用于农村发展集体经济，但是征地以后不少不了了之。主要原因是受农转用指标限制。征地遗留问题长期得不到解决，影响农民对政府的信任，不利于后续征地工作的开展。

（二）安置留用地缺乏整体规划

规划与选址时有冲突，部分留用地由于不符合规划而难以落实。部分用地的选址，虽然经过了村集体、镇政府共同研究同意，并提交区有关职能部门审批通过，但最终由于城市总体规划与留用地选址有冲突而难以落实。有关部门在征地过程中缺乏与村民的沟通，随意改变征地位置、导致征地选址很难定下来。留用地在选址落地时面临较大困难，许多村倾向于在本村选址留地，而本村留地往往不符合土地利用总体规划或城乡规划。

此外，农村留用地普遍存在闲置浪费现象。由于海南省农村基层组织经济基础薄弱、缺乏经营管理经验，没有足够的资金和能力独自开发利用、经营留用地，造成大部分留用地处于闲置浪费状态。

（三）产权权属尚不清晰

留用地权属问题不清，土地流转混乱，村集体经济组织开发留用地的灵活度受到极大的限制。2012年的《海南省征地安置留用地管理办法》明确严禁将留用地用于商品住宅建设；留用地一般不得转让，诸多限制使得经济实力薄弱的集体经济组织难以充分利用留用地。此外，农村集体经济留用地的产权分割政策不明确。在《海南省征地安置留用地管理办法》中，没有明确农村集体经济用地的产权问题。只是规定留用地原则上保持集体土地性质，而在本村集体所有土地范围外选址的，应当征收为国有土地。已安排的集体土地性质留用地，被征地农村集体经济组织要求征收为国有土地的，可以按本办法及有关规定办理。

（四）留用地比例标准不统一，增加落实难度

根据2012年《海南省征地安置留用地管理办法》的规定，留用地面积不得超过被征地总面积的8%，市、县、自治县人民政府可以根据实际情况规定具体比例。从实际看，留用地比例存在不同时期标准不一、相同地区级别不同的执行标准等问题。除了极少村以8%的标准预留留用地，大部分已经落实的留用地都是按照5%的标准。不同标准的做法，引发各地互相攀比的心理。

三、海南省留地安置政策落地难的根源分析

（一）制度层面

土地增减挂钩制度和留用地制度的矛盾。土地增减挂钩就是城镇建设用地增加和农村用地减少相对应，保证各类土地面积平衡的前提下，对土地进行合理开发以期最大化地提高土地使用效率，使城乡规划更科学合理。我国各地城市建设征地实行严格的指标控制，但还留有一个口子，那就是通过“占补平衡”获得征地指标，这使基层政府获得土地开发指标更容易。然而实践中，“占很容易，补却麻烦”。

失地农民补偿安置制度不完善。对失地农民进行有效的安置是政府的责任。根据近年相关数据显示，当前我国对失地农民的安置途径主要为货币安置和留地安置。由于农民自身的知识水平和技术水平的局限，安置费仅能暂时改善农民的经济生活，无法持续解决农民的生活问题。而留地安置制度也存在问题，例如存在预留的留用地地块不具备耕种条件的情况，并不能有效的达到留地安置的预期目的及社会保障功能。

（二）法律层面

留用地的法律法规滞后。作为一项新生事物，留用地在全国已经取得一定成效，但是由于相关法律没有详细的安置办法和保障措施，法律效力不高导致各地政府在落实留用地工作中存在偏差，不利于保障农民的土地财产权。留用地的所有权能缺失。尽管法律赋予农村土地的所有权属于农村集体所有，但是农村土地所有权主体的实际缺失局面，致使村集体土地使用权的收益被忽视。农民只有简单的知情权，缺乏农村征地留用地的议价权和定价权。

（三）执行层面

不同利益主体的矛盾导致留地安置政策的落实存在障碍。土地征收问题和地方经济及官员晋升有很大关系，因此官员会推出各种优惠政策来吸引投资，同时会尽可能地扩大征地面积，但各级政府征用地需要发生相应的成本，由此激励地方政府减少留用地等低成本土地供给，增加商业用地和房地产用地。

此外，留用地的开发难度较大。农村集体经济组织缺乏管理和专业技术人才来开发经营留用地，留地开发经营存在资产流失和增加腐败的风险；其次，在留用地开发上没有一个明确妥善的经营方式，导致留用地荒废，浪费土地资源；最后，留用地开发资金紧缺，招商资源难以共享。目前海南省留用地的开发利用大多只停留在各单位独立发展、摸索的状态，相互之间缺乏交流，没有形成资源共享。投资者对这部分招商资源和合作方式并不了解，难以开展深入合作。简政放权尚未到位。存在办理手续繁琐，审批时间长等问题。

四、加快海南省留地安置政策落地的建议

（一）留用地指标单列，不纳入“增减挂钩”范围

在制度上明确留用地指标不纳入土地增减挂钩范围。只有把留用地指标从土地增减挂钩中单列出来，留用地政策才能得到有效的落实。从海南省实际情况出发，在上级政府出台留用地指标单列政策之前，建议省政府从转用指标中每年安排一定比用以解决留用地遗留问题；同时，对暂时没有征地或征地没有达到要求的村庄，允许预支一定比例用地指标用以发展农村经济。在办理征地手续的同时办理留用地手续，切实保障农民利益。

加快农村土地制度改革。在尊重“土地回老家”的基础上，加快农村土地确权，整合小面积的留用地指标。前期可以明确禁止异地农民参与指标交易，只允许同一集体经济组织内的农民进行调剂。按照“国有出让或者国有划拨”的相关政策和规定，加快办理农民留地安置的房地产权证手续。改革建设供地制度。允许农村建设用地在符合规划的前提下直接进入市场，允许农业用地在列入规划后自行进行非农流转，增加建设用地的供给主体。

（二）进一步完善留地安置政策

明确留地安置政策的适用范围和执行时间。在全市范围内实行统一的留地安置制度，政府应考虑予以采纳，城区同新制度衔接，其他镇乡不纠缠历史旧帐，按新制定的规定执行。同时建议省一级政府以规章层面出台留用地有关规定予以规范，使指导更具权威性。在实践中，省、地级市可规定一定幅度的留用比例供各县市选择，但各县市留用地比例要明确。

完善政策保障体系。在不违反上位法的前提下，出台各市县留地安置的实施细则，明确留地安置的适用条件、规划用途、土地权属、利益分配等。

（三）留用地开发建设综合考量

积极引导开发，推进整体招商。要加强留用地相关利用单位及相关审批部门间的联系和业务交流，畅通信息渠道，促进招商。对各单位留用地的开发落实到人，定期进行交流培训。设立留用地开发小分队，组织村民培训交流，对招商项目包装、对接；抓紧进行土地规划报批手续的同时，利用互联网进行留用地项目推广宣传，整合包装引进投资；对国内外知名企业、世界500强企业、房地产开发公司主动“上门推销”，介绍留用地资源情况和合作方式，争取在招商上有所突破，产生新的亮点。

优化整合留用地资源。目前，有项目无指标或有指标无项目是城郊型农村地区集体经济组织在发展过程中普遍存在的问题。留用地指标分散在各村，没有形成规模，无法得到利用。对此，政府应出台相应鼓励各地区统筹整合留用地的政策，以保证留用地分配的合理。同时，以创新方式合作开发留用地，优化留用地资源配置，使留用地价值最大化，获得更高的经济效应，实现共赢。

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作者简介：邢元宵（1992-），女，黎族，海南省海口人，海南大学经济与管理学院2014级硕士研究生，研究方向：金融学。