文/熊灵 齐绍洲 沈波

中国碳交易试点配额分配的机制特征、设计问题与改进对策

文/熊灵 齐绍洲 沈波

配额分配作为碳排放权交易机制设计的核心之一，影响着每个纳入企业的履约责任及其成本，是每个碳交易制度设计中最受关注也是最敏感的方面。配额分配机制包涵总量切分和配额分发两大紧密联系的环节，其中，总量切分包括总量结构和切分方法，总量结构是切分的前提基础，切分方法是配额分配的核心；配额配发机制包括配发模式和动态管理，配发模式实现配额落地，动态管理适应变化灵活调整。

中国碳交易试点配额切分机制的主要特点

中国7个碳交易试点（北京、上海、天津、深圳、重庆、广东、湖北）的配额分配机制设计借鉴吸收了国际经验，同时也根据试点地区的经济结构与发展状况采用了各具特色的方式，呈现出总量刚性与结构弹性结合、历史法与基准法共用的主要特征。

中国碳交易试点的总量与结构特征。中国作为发展中国家，在保证实现减排目标的同时，还必须为经济增长保留足够的配额空间。在充分考虑节能减排的硬性指标和经济增长的未来趋势基础上，中国各碳交易试点分别确定了试点期间的排放配额总量，这些配额总量具有刚性特征，或只能逐年下降。在刚性的配额总量之下，中国碳交易试点兼顾配额结构弹性，严格控制既有设施的排放同时，充分考虑经济增长对新增产能的需求，为总量结构调节留有一定的可控余地。比较而言，中国7个碳交易试点在配额总量规模上差异很大，而且在配额总量设定模式上也有所不同：北京、上海、天津和深圳的配额总量在试点期间保持不变，与欧盟碳交易体系（EUETS）前两阶段相似；重庆采取了EUETS第三阶段和加州碳交易项目（CAC&T）的做法，设定了逐年按比率下降的配额总量；而广东和湖北由于重化工业比重较大，且处于工业化加速发展阶段，因而配额总量逐年上升。在配额结构方面，中国碳交易试点大多数都借鉴EUETS的经验，将配额分解为既有和新增两部分，此外，北京、深圳、广东和湖北试点还吸收了CAC&T的做法，设置调节配额以应对碳市场价格的异常波动，降低碳市场的运行风险。

中国碳交易试点配额切分方法的特点。碳交易试点作为中国控制温室气体排放的全新尝试，由于准备时间短暂，缺乏如EUETS和CAC&T长期积累的能力基础和充足的排放数据，因而不可能全面采用基准法来切分配额，大多采用了以历史法为主，与基准法相结合的配额切分方式。具体包括：北京、天津的“历史法（包括历史排放法和历史强度法）+基准法”模式，上海的“历史法+基准法”并“先期减排+滚动基年”模式，广东、湖北的同行业内“历史法+基准法”混合并“滚动基年”模式，深圳的“基准法+多轮博弈”模式，以及重庆的企业配额“自主申报”模式。对比来看，中国各碳交易试点的配额切分方法，基本上采用了类似EUETS早期阶段历史法与基准法相结合的方式，同时融入了特色的机制设计。其中，主流的历史法用于既有设施的配额切分，而基准法用来对新增设施以及电力、航空、港口、水务等业务单一行业的企业配额切分。与EUETS和CAC&T相比，中国碳试点在基准法的设计和使用上差距较大，基准覆盖范围太少，计算公式粗糙。

中国碳交易试点配额配发机制的主要特点

总体而言，中国碳交易试点基本形成了免费配发与拍卖共存、事前分配与事后调节相结合的配发机制特征。

中国碳交易试点配额配发模式的特色。为了初期碳市场的顺利建立，吸引企业积极配合参与其中，中国的碳交易试点基本都采取现实可行的配额免费配发为主的机制，同时为有偿配发留下了制度空间。比较而言，北京、深圳和湖北试点的配额配发机制设计与CAC&T相似，兼具免费配发、竞价拍卖和定价出售三种模式，广东则接近EUETS。但在拍卖配发比例、拍卖机制设计和定价出售规则上，中国与EUETS、CAC&T还有较大差距，需进一步提高拍卖比例，制定可操作性强的规则。

中国仍处于相对高增长的阶段，各碳交易试点纳入配额管理的行业众多，企业生产变化情况复杂。尽管各试点基于本地实际设计了各具特色的切分方法和配发模式，但由于信息不完备和规则不完善，事前分配的企业配额难免可能出现与企业实际排放差异较大的情况。在兼顾分配基本原则和企业实际生产情况的基础上，中国碳交易试点采用事前分配与事后调整动态结合的方式，防止企业配额分配过量或不足，从而实现更实际、公平的配额分配。

中国碳交易配额分配机制存在的问题及其改进建议

中国的碳排放权交易市场经过短短两年时间的筹备，相继在7个试点地区开始运行，这体现了中国政府推行温室气体减排的决心和效率。但是，由于准备时间短暂，缺乏能力基础和排放数据，导致各碳交易试点在配额分配机制设计上存在不少问题，仍有待进一步改进。

及时调整经济“新常态”下总量过剩。中国碳交易试点地区在设定配额总量时，通常是在历史基期排放量的基础上考虑节能减排的硬性指标和经济增长的未来趋势综合而定。然而，面临未曾充分预见的经济“新常态”，试点地区之前设定的配额总量很有可能出现大量过剩局面。为了改进这个问题，试点地区需要根据“新常态”下经济发展和产业变化态势，及时有效调整配额总量。湖北试点的经验值得推广，即严格控制企业既有设施配额，设置适当的控制基线，一旦出现过多配额，必须予以收回；此外，当年度政府预留和新增预留的配额如果没有配发完，应当在当年及时予以注销，并在下年度配额总量设定中削减相应额度。

着力解决历史法切分配额导致的“鞭打快牛”现象。由于实时排放数据的缺失，中国低碳交易试点多使用历史排放法切分配额，导致对先期减排企业的不公平，挫伤企业投入节能减排的积极性。事实上，这也是很多行业先进企业在参与碳交易制度建设过程中非常关注的问题。然而，由于历史数据和管理体制原因，很多试点并未能很好地解决这一问题，不可避免存在“多排者多得配额”的不公现象，不利于激励企业积极减排。解决这个问题的关键在于，使用历史法切分配额时需要充分考虑企业减排的努力，制定出切实可行的减排激励，并努力实现以代表行业先进水平的基准法进行切分。

化解配额分配中存在排放双重计算问题。在中国的碳交易试点中，由于纳入了电力生产企业，对其配额分配按照发电过程中因燃烧化石能源而产生的直接排放进行计算，然而因为纳入的其他制造业如水泥、化工、汽车等行业使用大量电力，对其配额分配既包括了直接排放也包括了间接排放，这就产生了明显的配额双重计算问题。而随着企业履约，相应的也会产生减排的双重计算问题。改进双重计算问题的方式有两种：一种是只对直接排放源分配配额，从根本上排除间接排放；另一种是在电力生产者、配送者和消费者之间合理划分排放责任和分配配额。由于大部分碳交易试点都涵盖了以电力消耗为主的行业，因而后一种方式更值得各试点地区当前认真研究考虑。

逐步提升基准法的应用范围和水平。碳交易试点在电力等特定行业或者新增设施上尝试使用基准法进行切分，但是基准法的应用范围、力度和科学性都有待提高。目前基准值设定要么过粗——基于行业而并非基于产品来设定，忽略了行业中产品的多样性问题，要么过细——同一种产品按技术类型和规模细分不同基准值，违背“一种产品，一个基准”的设定原则，实际变相保护了落后产能和技术。我们应该在不断积累排放数据和提升方法能力基础上，遵循“一种产品，一个基准”的设定原则，尽快形成符合中国实际的基准值体系。

适当增加拍卖比例并减少政府干预。在中国7个试点中，虽然大都为拍卖留出了政策空间，但目前真正实施拍卖的只有广东、湖北和深圳，而且拍卖所占比例较低。同时，拍卖规则与要求也给企业设置了不必要的障碍。拍卖配发配额能够让企业真正意识到“排放有成本”，其他试点也应不断提高拍卖配发的比例，以充分体现“排放者付费”的公平原则，并设计符合本地实际的拍卖规则，明确拍卖收入的使用途径，以帮助企业开展节能减排工作。

尽力提高信息的清晰度和透明性。中国碳交易各试点发布的管理办法和配额分配方案，大多只是概括了配额分配的基本原则和初步计算公式，具体的计算方法、减排绩效系数、控排系数或行业基准值等关键计算因子并没有颁布。没有这些计算细节，企业无从知道其配额的决定因素，也就无法有效控制排放。中国应该在分配规则上增加清晰度和透明性，不仅应将涉及分配规则的立法文件公开，还应制订解释性文件对配额分配的各项细节进行阐述。“清晰产生效率，透明保证公平”不仅是各个试点改进的重要方向，也应是中国全国性碳市场规则建设的题中要义。

【熊灵系武汉大学国际问题研究院副教授、武汉大学气候变化与能源经济研究中心绿色金融研究室主任，齐绍洲单位：武汉大学经济与管理学院，沈波单位：美国劳伦斯伯克利国家实验室中国能源组；摘自《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2016年第3期】