周志伟　岳云霞

摘要 2015年1月，中拉整体合作进入机制化正式运行阶段。从双方政策意愿来看，中拉整体合作不仅具有充分的外生动力，而且存在充足的内生动力。但作为“最后被纳入中国跨地区合作战略的地区”，拉丁美洲在地缘政治环境、地区一体化等方面具有其明显特性，这也对中国深化与该地区之间的合作提出了挑战。本文旨在从学理上分析中拉整体合作的形成逻辑、发展动力，从多维度视角对中拉整体合作的现实挑战做出客观判断，并以此为根据，探索中短期中拉整体合作的政策思路。

关键词 中国拉丁美洲整体合作动力挑战

2015年1月，中国—拉丁美洲和加勒比共同体论坛（简称“中拉论坛”）首届部长级会议在北京召开，会议通过的3个重要成果文件对中拉论坛的合作原则、合作路径以及合作机制做出了规划，中拉整体合作由此进入机制化正式运行阶段。拉丁美洲和加勒比地区（简称“拉美”）在地缘政治环境、地区一体化、经济社会发展等方面存在明显的特性，这些因素不仅能回答“拉美为什么是最后被纳入中国跨地区合作战略的地区”这一问题，而且更是未来探索中拉整体合作发展思路、制定符合该地区合作方案的现实依据。要全面了解中拉论坛和中拉整体合作，不仅需要从学理上分析其形成逻辑、发展动力，也需要从多维度视角对中拉整体合作的挑战做出客观判断，并以此为根据，探索出符合该地区特性的政策思路和手段。

一、中拉整体合作的形成逻辑及发展动力

进入新世纪以来，中拉关系进入发展的“快车道”，形成了以经贸高速发展带动双方全方位合作的良好局面。在这一过程中，中国与拉美各国之间的双边纽带都有了显著的强化，中国与拉美区域组织之间也建立了常设性的协商对话机制，与此同时，中拉双方在全球治理议题上的共同利益和立场交集也不断扩大。基于不断坚实的双边关系基础，中拉合作模式具备了“换挡升级”的条件，加之中拉双方提升合作水平的共同诉求，中拉整体合作从“设想”高效地转化为“现实”。从双方主体的政策意愿来看，中拉整体合作具备充分的形成逻辑。

从中国来说，拉美是中国实现跨区域合作全面覆盖的重要板块。在中国对外战略体系中，南南合作一直处在非常优先的位置。随着自身综合实力和国际影响力的提升，中国在南南合作方面体现出更强的政策主动性。在恪守平等互利、合作共赢、共同发展等基本原则的基础上，中国加强了对新时期南南合作新思路的探索，并开展了一系列与发展中地区实现跨区域整体合作的实践，以期达到“既节约外交资源又提高合作效率”的政策目标。过去十几年来，中国相继倡议建立起了中非合作论坛、中国—阿拉伯国家合作论坛、中国与东南亚国家联盟的“10+1”“10+3”机制、中国—中亚合作对话会、上海合作组织等集体合作与对话机制。新一届中国政府执政后，尤其强调构建与发展中国家的“命运共同体”，提出了新型义利观。拉美是一个发展中国家高度集中的地区，也是新时期中国外交积极开拓的“新边疆”。在过去十年间，中国不仅提出了“从战略高度重视拉美”，而且也启动了对拉政策的全面筹划。2008年11月，中国首次发表《中国对拉丁美洲和加勒比政策文件》，传递出中国与拉美进行整体合作的信号。2012年6月，温家宝总理在联合国拉美经委会的演讲中提出了“成立中拉合作论坛”的具体倡议。2014年7月，习近平主席在巴西利亚与中拉领导人的首次集体会晤中倡导打造中拉“命运共同体”，建立“政治上真诚互信、经贸上合作共赢、人文上互学互鉴、国际事务中密切协作、整体合作和双边关系相互促进”的中拉关系五位一体新格局。2015年1月，“中拉论坛”首届部长级会议的召开标志着中拉整体合作从“倡议”到“现实”。中拉整体合作的启动实现了中国与全球各区域（尤其是发展中地区）整体合作的全覆盖。从中国与域外地区整体合作机制的全局设计来看，中拉整体合作是中国全球战略中的“必选项”，高度符合中国开展跨区域整体合作的政策思路。

对于拉美国家而言，中国已经成为它们“太平洋战略”的优先目标。随着世界政治、经济重心转向亚洲和太平洋地区，围绕亚太地区的经济合作成为当前国际关系中的最大亮点，受此趋势的带动，拉美国家也显著增加了对亚太地区的战略关注。特别是随着中国综合国力和在全球治理中引导力的整体提升，加之中拉经贸内生动力的增强与释放，拉美国家普遍提高了中国在其外交中的排序位次，“中国机遇”和“太平洋意识”已经成为该地区对外战略的重要考量。对大多数拉美国家而言，中国的重要性不仅表现在对初级产品和原材料的巨大需求上，而且也体现在中国作为全球性资本输出大国的新定位和作用上。无论是筹集其结构调整所需的资金，还是获得应急性优惠贷款，许多拉美国家都将中国视作重要的融资来源。Agustín Lewit， “Una Nueva Geopolítica： China-América Latina”， Centro Estratégico Latinoamericano de Geopolítica， enero 7 de 2015. http：//www.celag.org/una-nueva-geopolitica-china-america-latina/，2016-05-10.除现实的经贸考量外，强化与中国的协作伙伴关系也符合拉美国家推进其外交多元化，增强外交独立性，以“对冲美国在该地区主导权”的地缘政治利益考量Shannon Tiezzi， “Chinas Push Into “Americas Backyard”， The Diplomat， February 08，2014. http：//thediplomat.com/2014/02/chinas-push-into-americas-backyard/， 2016-04-09.。正因为如此，很多拉美国家已开始重新筹划对华政策。2008年，巴西政府发布“中国议程”包括工业、发展和外贸部、外交部、农牧及垦荒部、巴中企业家委员会、全国工业联合会。资料来源：http：//www.cebc.org.br/pt-br/projetos-e-pesquisas/projetos-realizados/agenda-china/agenda-china-acoes-positivas-para-relacoes， 2016-04-20.，相关智库提出“制定系统和具体的对华政策”Roberto Abdenur， “Quem precisa da China”， Cebri Textos， 2011. http：//www.cebri.org/midia/documentos/texto06.pdf， 2015-12-15.呼吁。2009年，智利政府推出了“中国政策计划”。墨西哥总统培尼亚也强调中墨“两国能够建立起一种可以开启经济互补新时代大门的经济关系”付志刚：《墨西哥总统培尼亚撰文称赞墨中关系：面向共同未来的千年古国》，载《 光明日报》，2013年6月5日第008版。。另外，值得强调的是，中国外交所倡导的“开放包容”的合作观、义利观，以及打造与广大发展中国家“命运共同体”等新型国际发展理念，其道德感召力增强了拉美国家深化与中国合作的信心。

如上所述，中拉整体合作具有其充分的内在逻辑，是基于双方全面务实合作共识的基础上，双方对外战略调整的必然结果。与此同时，中拉整体合作还具备必要的内部动力，能够支持其实现可持续发展和不断升级。只有认识到些内生发展动力，才能以更长远且客观的视角评估中拉整体合作未来的发展，尤其避免因暂时的经济困难以及第三方因素而对刚起步的中拉整体合作做出误判。总体来看，中拉整体合作的内生发展动力主要体现在以下几个方面：

第一，中拉关系的跨越式发展是中拉整体合作的基础。21世纪以来，中拉关系在经济的高度互补互需的带动下实现了全局式的跨越发展。政治关系方面，中国和巴西、阿根廷、智利、秘鲁、委内瑞拉、墨西哥、哥斯达黎加、厄瓜多尔等拉美国家建立了多类型的战略伙伴关系，双方的战略互信提升明显。与此同时，通过双边和多边渠道，中拉之间“首脑外交”的频率加快，本届政府就任以来，习近平主席和李克强总理先后访问拉美，充分释放出中国强化与拉美合作的政治意愿。经贸合作方面，快速增长的经贸规模是中拉关系发展最为显著的部分（见图1）。2003—2012年，拉美成为中国对外贸易增长最快的地区，双边贸易额年均增长30%以上。2013年以来，尽管中拉贸易增长放缓，但中国仍保持拉美第二大贸易伙伴的地位。拉美也是中国对外投资增长最快的地区。2003—2014年，中国对拉美地区直接投资存量由46亿美元增至1061亿美元（总量占比12%），年均增幅近30%。目前，中国是拉美首要的投资来源国之一，而拉美则成为中国海外第二大投资目的地。经济合作同样也是中拉经贸合作的重要内容。2014年，中国对拉美承包工程完成营业额132亿美元（总量占比9.3%），劳务合作派出25，106人（总量占比8.6%），拉美已成为继亚非之后的中国第三大海外工程市场。CEIC中国经济数据库（检索日期：2016年5月8日）。机制建设方面，中国与拉美大国基本实现了战略对话的制度性安排：与巴西建立了高层协调与合作委员会，与墨西哥、阿根廷分别成立了常设委员会，与委内瑞拉设立了中委高级混合委员会和中委合作基金，与加勒比地区成立了中国—加勒比经贸合作论坛，等等。同时，中国与智利、秘鲁、哥斯达黎加签署了自由贸易协定，并启动了与哥伦比亚自贸谈判双边联合可行性研究。在多边领域，中国已先后成为美洲开发银行、拉美一体化协会、美洲国家组织联合国拉美经委会和太平洋联盟等一体化组织的观察员，还建立起与里约集团、南共市、安第斯集团的对话机制及与主要国家外长级的磋商机制，形成了一个多渠道并行且互补的协调机制网络。为落实整体合作的倡议，中拉双方在最近几年间开展了若干尝试，如中拉企业家高峰会、中拉智库交流论坛等交流机制相继建立，并召开了中国—拉丁美洲青年政治家论坛和中拉农业部长论坛。基于中拉关系的现实水平以及现行多种合作机制，中拉双方具备了全面规划整体合作的必要基础和条件。

第二，中拉双方经济转型对接是提升整体合作的新“引擎”。当前，中拉双方均不同程度地面临经济结构调整与转型，与以往以互补为驱动、以贸易为核心的合作模式不同，中拉之间的经济互动方式正在重构。首先，中国企业“走出去”符合拉美国家产业多元化转型的需要。在经济“新常态”之下，中国还加大了对外投资的规模，通过资本和产业结合，带动富余和优势产能“走出去”，其中，钢铁、水泥、纺织等传统富余产能，光伏、风电等新兴富余产能，以及高铁、核电等高端装备已成为中国对外投资的重点。与此同时，拉美国家存在产业结构趋同且产品结构单一的问题，基础设施缺口严重，迫切需要通过投资促进产业结构换代升级。因此，中拉双方在产业转型期存在有效对接的可行性。其次，中国消费模式的转变为拉美商品和服务提供了巨大的潜在市场，有条件为拉美出口产品提供多样化市场，改变其在对华贸易中产品过于集中的局面。中拉产业链对接和中国需求结构的变化，有助于形成新的投资和贸易增长点，从而为中拉开展整体合作提供有力支撑。

第三，中拉经贸合作的新阶段对整体合作的“质量”提出新诉求。经贸合作不仅是中拉关系最活跃的部分，也一直是推动双方关系发展的原动力之一。然而，经历21世纪初期十多年跨越式发展后，中拉经贸合作步入转型期，其核心特征有三：一是基于比较优势的互补型合作面临动力不足困难，特别是中国对巴西、阿根廷等地区主要市场的出口呈现程度不一的超“饱和”状态，贸易摩擦涉及领域有所扩大；二是中国企业对拉投资早期意义上的“野蛮生长”阶段大体结束，步入价值链导向的全球布局时期；三是投资和贸易便利化程度日渐成为影响中拉经贸规模扩大的关键性因素。可见，中国对拉经贸合作正在由“自发”转向“自觉”，对中拉间政策协调和一体化发展安排产生更高要求。这就要求整体合作产生实质性进展，尽早形成“早期收获”，从而适应进一步扩大经贸合作规模、提升经贸合作水平的新需求。

二、中拉整体合作的现实挑战

中拉整体合作体现了双方深化合作的政治意愿，具备持续推进的基础和动力。但是，作为一项新的合作机制安排，中拉整体合作尚在起步阶段，内部磨合压力和外部敏感性因素是其仍需直面的重大挑战。因此，中拉双方需要更多强调整体合作的质量和可持续性，而不是片面地追求推进速度。对相关决策部门来说，尤其需要对中拉整体合作所面临的挑战做出客观判断，只有这样，才能有针对性地制定出可持续的政策规划和合作路径。

第一，拉美地区地缘政治环境错综复杂

拉美地区环境总体稳定，但依然存在诸多复杂因素。首先，该地区尚未完全解决个别国家之间的领土、领海划界问题。比如，在中美洲，尼加拉瓜和洪都拉斯之间，危地马拉与伯利兹之间的边界问题尚未得到解决；在安第斯地区，委内瑞拉、哥伦比亚、苏里南、圭亚那等国也存在领土与领海纠纷，玻利维亚、智利、秘鲁之间存在涉及玻出海口的领土争议，智利、秘鲁之间在海域划界问题上分歧依旧。此外，阿根廷与英国在马岛主权的争议长期未能得到有效解决，紧张局面不时出现。

其次，美国对拉美政策的调整使该地区地缘政治环境更趋复杂。2013年11月，美国国务卿克里正式做出“门罗主义的时代已经终结”的表态，强调“美洲国家间关系建立在平等伙伴和共同责任基础之上”；2015年7月，美古正式恢复外交关系；2016年3月，奥巴马访问古巴和“右转”的阿根廷，这一系列存在逻辑关联的举动释放出“美国加大对拉美政策力度”的强烈信号。尤其随着当前拉美地区出现左派势力“走弱”趋势，美拉很有可能进入一个互动频繁的阶段，美国因素对中拉整体合作的影响可能会大幅提升。

再次，其他域外大国成为拉美地区地缘政治中的新增变量。过去十年间，印度与拉美关系增长明显，尤其是与巴西互动频繁，双方在“金砖国家”“基础四国”“印度—巴西—南非三国论坛”“四国集团”此处的“四国集团”指的是由日本、德国、巴西、印度四国组成的以“入常”为目标的临时性集团。以及贸易与金融领域的“二十国集团”等机制框架内的战略对话覆盖了当前全球治理的诸多重要议题。在与拉美地区的整体合作方面，印度在2012年8月与拉共体的“三驾马车”举行了首届外长会议，并开始筹建一系列双边合作机制，其意在于攻克其外交的“最后的边疆”，将拉美大陆变为新的合作伙伴。Ashok B Sharma， “India to host India-CELAC Dialogue”， The Indian Awaaz， July 11， 2012. http：//theindianawaaz.com/index.php？option=com_content&id=8338， 2016-04-14.俄罗斯在拉美的存在也明显增强。2008年11月，时任俄罗斯总统之职的梅德韦杰夫高调宣布“重返拉美”。2013年5月，俄罗斯与拉共体“三驾马车”召开外长会议，计划将其发展成为“常设性的政治对话与合作机制”，旨在扭转其在拉美地区影响力下降的局面。Ivan Nechepurenko， “Russia seeks to restore influence in Latin America”， The Moscow Times， May 30， 2013. http：//in.rbth.com/world/2013/05/30/russia_seeks_to_restore_influence_in_latin_america_25591.html， 2016-01-16.除新兴大国外，欧盟和日本同样加大了对拉美的政策力度。欧盟与拉共体已经举行三届首脑峰会，实现了将该机制与欧盟—拉美国家首脑会议（1999年成立）的整合。同样，日本也表达了与拉共体建立对话机制的想法，加强双方在诸多领域的协调。

可见，拉美地区的地缘政治环境存在诸多复杂变量，尤其是随着美国强化对拉美的政策力度，以及域外大国与拉美地区合作趋于机制化，中国在拉美地区不仅将面临更复杂的竞争局面，而且极可能面临拉美在大国之间采取“平衡战略”、提高合作要价的局面。

第二，拉美国家对中拉整体合作的诉求存在差异

针对中拉整体合作，拉美国家的立场存在较大差异。相比而言，墨西哥、智利、秘鲁、哥伦比亚、哥斯达黎加等国对整体合作的倡议回应积极，因为这些国家均以“开放市场，加强与亚太地区合作，融入亚太生产链”作为其国际合作的优先目标，而中拉整体合作既符合他们加强对华合作的战略取向，也为他们打通了连接亚太市场的渠道。古巴、厄瓜多尔对中拉整体合作的主要平台“中拉论坛”表现出较大热情。尤其是古巴，它在推动拉共体接受中方成立“中拉论坛”倡议上发挥了极为重要的协调作用。厄瓜多尔对“中拉论坛”的主要期待在于争取经济援助，开拓贸易和投资，并强化与中国的科技合作。同样，与中国未建交的拉美国家对中拉整体合作的态度也持欢迎态度，中拉整体合作机制为这些国家强化与中国的合作提供了机遇，既便于他们摆脱“选边站队”的困境，也有助于他们实现自身利益的最大化。加勒比国家、委内瑞拉的心态与上述国家存在差异，他们在经济上对中国单向依赖严重，且与中国建立了相应的合作机制，如中国—加勒比经贸合作论坛、中委合作基金，因此担心中拉整体合作将削弱中国对它们的经济合作力度。态度最为复杂的是巴西和阿根廷两国。阿根廷最近几年经济形势一直不佳，保护主义较为严重，加之中阿双边关系在最近几年间遇到一些障碍，因此对中拉整体合作的倡议反应相对较冷淡，但又不愿意错过中拉整体合作的趋势。巴西的复杂心态性主要体现在：一方面，巴西认识到，随着中国经济实力的壮大和海外利益的扩展，中国加大对拉美的合作力度是不可逆的趋势，而基础设施是当前中拉双方最聚焦的合作领域，中拉整体合作有助于拉美地区基础设施的升级换代，也将促进本地区的基础设施一体化，而这很符合巴西地区战略中“互联互通”“市场整合”的政策目标；另一方面，中国在拉美地区存在空间的扩大不仅可能压缩巴西在本地区的市场空间，而且也可能削弱巴西在本地区的大国领导力，而这又是与其地区战略思想和地缘政治利益相背离的。

虽然拉美国家在建立中拉整体合作机制上具备相对一致的政治意愿，但在具体合作过程中则不可避免地存在侧重不一的政策导向，从而使各方协调难度增大，甚至给早期收获的预期带来不确定性。首先，由于在经济社会发展水平、合作需求、合作能力方面存在差异，拉美国家内部整合尚存在较大难度，加之对华诉求存在较大差异，因此中拉整体合作的初期动力更多取决于中方，给中方带来的压力甚至会超过中非合作初期的难度。其次，拉共体是新生的地区性组织，其制度建设、凝聚力、整合力都处在初创阶段，难以像非盟一样与中方平行互动。再次，拉美一体化模式存在碎片化趋势，尤其是随着太平洋联盟和南共市的同步发展，南美一体化的东西差异加大。另外，拉美地区国家利益和诉求的多元化将是中拉论坛未来发展中面临的一大难题。比如，太平洋国家希望通过“中拉论坛”机制进一步融入亚洲生产链，甚至达到与中国建立自由贸易机制，体现出了某种“脱拉入亚”的战略导向，并且在当前拉美国家的地区政策中，很少再将“拉美”看成整体概念，而这与“中拉论坛”以拉共体为抓手的做法存在偏差。

第三，实现中拉贸易目标面临较大压力

2002—2012年，中拉经贸的快速增长是建立在双方经济快速增长的基础之上的。最近两年间，随着中拉双方经济增速的回落，加之大宗商品价格的大幅下跌，中拉贸易增长乏力。根据中国海关统计，继连续2年的微幅增长后，中拉贸易在2015年大幅下滑10.3%，2016年第一季度，同比降幅进一步扩大到16%（图2）CEIC中国经济数据库（检索日期：2016年5月8日）。。中拉论坛首届部长级会议通过的《合作规划》确定了“中拉贸易额十年内达到5000亿美元”的目标。根据该目标核算，2015—2024年之间，中拉贸易需达到年均6.6%的增长率。客观分析，中拉双边贸易现状与“十年目标”所需要的潜在增长率之间存在较大差距，而消除这一差距尚面临三大挑战：一是双方经济下滑导致的需求不足；二是大宗商品价格持续低迷带来的价格压力；三是前期超速增长引发的局部市场“超容”问题。

尽管中拉贸易目标不是约束性指标，但由于它在当前中拉关系评估体系中属于重要的权重项，目标实现与否具有很强的象征意义，直接关乎中拉整体合作的效率，影响双方持续互动的动力。中拉双方经济下行和结构转型均难在短期内发生根本转变，中拉整体合作需要对这一挑战有清楚认识，适当调整合作节奏和预期，或寻找双方合作的新增长点。

第四，扩大对拉投资有一定难度

投资是中拉“1+3+6”“1+3+6”是习近平出席在巴西利亚举行的中国-拉美和加勒比国家领导人会晤时提出的中拉合作框架。“1”是“一个规划”，即以实现包容性增长和可持续发展为目标；“3”是“三大引擎”，即以贸易、投资、金融合作为动力，推动中拉务实合作全面发展，力争实现10年内中拉贸易规模达到5000亿美元，力争实现10年内对拉美投资存量达到2500亿美元，推动扩大双边贸易本币结算和本币互换；“6”是“六大领域”，即以能源资源、基础设施建设、农业、制造业、科技创新、信息技术为合作重点，推进中拉产业对接。合作新框架的三大引擎之一，也是实现中拉产能合作“3×3”“3×3” 模式是李克强总理在中巴工商界峰会致辞中提出的中拉产能合作新模式，即共建物流、电力、信息三大通道；实行企业、社会、政府三者良性互动；拓展基金、信贷、保险三条融资渠道。新模式的主渠道之一，是中拉整体合作未来发展的重点。合作规划中提出，未来十年内，“双方投资存量达到至少2500亿美元”。

在这一目标下，中拉双方均面临较大压力。然而，考虑到中拉投资存量有明显不对称性，中国对拉投资存量远大于拉美在华投资存量，且前者潜能相对较大，中国在投资目标的实现方面承担着较大义务。在假设中国完成全部承诺目标的极端情况下此假设的合理性在于，2014年，习近平主席在出访拉美时表示，未来10年内，中国在拉美地区直接投资存量将达到2500亿美元。，十年间，中国在拉美的投资存量的年均增幅应超过11.2%。然而从现实情况来看，全球环境的变化使得这一目标面临双重压力。一是投资动力压力。2015年以来，拉美地区经济下滑，巴西和委内瑞拉等中国重点投资国出现了较为严重的“负增长、高通胀、高失业”现象，企业经营面临实际困难，进一步的投资意愿受到抑制。二是营商环境压力。就营商便利度、生产力培育环境和产业配套能力三大类评价指标而言，拉美地区的全球排名不佳，瓶颈性因素主要体现在税收标准高、融资可获性差、政府治理能力有限、基础设施供应不足、劳动力市场不完善，以及产业协作与配套不足等方面，抑制了外部资本的积极性。在上述压力下，中国企业进入拉美市场尚存在阻碍性因素，这使得中国对拉投资额年度流量值近年内出现明显波动，在一定程度上将影响中拉整体合作投资目标的实现。

第五，非建交国因素存在敏感性

目前，与中国未建交的国家共计24个，而拉美地区便占到12个。在与拉丁美洲开展整体合作过程中，中国须谨慎处理非建交国因素。首先，非建交国因素将直接影响中方与非建交国之间沟通与配合问题。拉共体由拉美和加勒比地区33个独立国家组成，“四驾马车”（现任轮值主席国、前任轮值主席国、候任轮值主席国及加勒比共同体代表）虽为中国与拉美整个地区协调合作提供便利，但当非建交国参与拉共体“四驾马车”协调团体时（理论上存在3个非建交国同时参与该机制的可能），中国与该机制对话协商的效率便将面临挑战。因此，如何规避因未建交因素引发整体合作运行中官方渠道不畅和工作不便等问题，需要中拉双方提前协调，实现转圜。其次，涵盖非建交国在内的中拉整体合作有可能引起台海两岸关系的连锁反应，尤其当两岸关系趋紧时，未建交国因素的影响程度将更大，且可能对两岸关系形成“反作用”。从这一角度来看，“非建交国”“台湾因素”在中短期内不可避免地成为中拉整体合作中的两个重要变量。

三、 中拉整体合作的政策思路

中拉整体合作具备诸多内在发展动力，但同时也面临不少难以回避（甚至无法掌控）的现实挑战。在中拉整体合作开始机制化运转后，对于中拉双方相关决策部门来说，客观评估中拉合作的机遇和挑战，并对双方合作的内容和途径进行科学论证，才能保障中拉双方合作的有效性和可持续性。中拉整体合作是着眼于长远的制度安排，合作的推进与落实需注重循序渐进、逐步深化的节奏把控，实现短、中、长期目标的有效搭配，尤其避免提出盲目的合作目标。从中短期来看，中拉中短期的整体合作政策思路可以从以下几个方面着手。

第一，中国应充当整体合作的主要推动者和贡献者，促成取得早期收获

在当前阶段，中拉双方以及拉美国家内部对整体合作的诉求存在一定差异，特别是中拉整体合作的拉美对接方——拉共体并不是一个政治实体，仅是地区各国就拉美一体化而达成的一项政治协议，且未设立常设秘书处，因而无法产生具有实质性的约束性决议，在决议执行方面也受到诸多限制。因此，拉共体尚难扮演中拉整体合作机制中的主导角色，中方在现阶段应发挥更多的主动性，并相应承担更多的责任，以此来促成这一合作机制尽快取得早期收获和阶段性成果，增强机制的向心力，为其可持续发展打下基础。为此，基于中拉双方的发展需要，中国应在“十三五”规划开放理念的导引下，衔接当前“一带一路”等重要战略性举措，在中拉整体合作中承担公共产品的提供者，通过推动拉美地区互联互通建设，扩大双方的共同利益，并消除基础设施对地区一体化的制约，增强拉共体的合力，促使其在整体合作中对称性地位和作用的形成。

第二，实现贸易、投资、金融同步驱动，推动达成中拉经贸合作目标

经贸合作是中拉整体合作的现实基础与推进平台，也是2015年制定的《合作规划》中涉及内容最多的领域。未来10年中，中拉双方确立了“贸易规模达到5000亿美元和直接投资存量至少达到2500亿美元”的经贸合作目标。这一目标不仅是整体合作机制设定的重要早期收获之一，还是制定机制未来发展方向的基石，是凝聚双方深化合作的政策意愿和信心的重中之重。中短期内，由于拉美经济下滑，经贸合作目标的实现还关系到拉美对中拉整体合作机制经济效益的判断。为了更好地实现这一目标，中国提出构建“1+3+6”的合作新框架，并提供了中拉产能合作的“3×3”新路径。基于上述思想，中国对拉经贸合作模式应逐步由贸易主导转为贸易、投资和金融多元驱动。在未来一段时期内，在贸易方面，应推动进出口数量和种类二元边际的扩张，突破大宗商品价格下降对贸易额的向下拉动效应，以此来迎合中拉双方产业升级转型的共同需要，促使中拉贸易的良性升级。在投资方面，应在传统的能源资源、基础设施和农业合作基础上，加大制造业投资，增加基础设施领域的投资，切实推进中拉产能合作取得实质性进展，使投资成为中拉经贸合作的新增长点。在金融方面，应利用中拉整体合作平台，充分发挥中拉产能合作投资基金、中拉合作基金等项目的效用，深化双方在本币结算、联合融资等合作，从而更好地满足中拉贸易和投资升级的需要，也更好地服务于中国的人民币国际化需求以及拉美的金融稳定性需要，并为中拉在全球货币体系改革中增强合作提供基础。整体而言，促进中拉双方形成多元驱动经贸合作模式，是实现双方经贸合作10年目标的现实路径，也是推动经贸合作深化的必经之路。

第三，强化中拉人文交流，增进相互理解与认知

与中拉经贸快速推进相比，中拉双方在相互认知和政治互信上尚显不足。尤其是，加强人文交流应该成为中短期持续加力的合作项目，通过多渠道的人文交流强化双方相互认知与理解，夯实中拉整体合作的基础。基于对中拉人文交流现状的认识，可考虑的政策有：（1）加强孔子学院的“窗口”角色。作为中拉人文教育交流的重要媒介，孔子学院在日常教学中可以考虑增加有关中国国情内容的推广，实现孔子学院的角色从“汉语推广平台”向“中国国情普及窗口”的转变。（2）实现中拉智库交流的机制化。当前，中拉智库对话机制主要有两个，其一是中国国际问题研究基金会和中国人民外交学会联合组建的“中拉智库交流论坛”2010年启动，但至今仅召开两届；其二是中国社会科学院社会科学杂志社、拉丁美洲研究所联合与拉美主要国家“中国问题研究网络”联合设立的“中拉学术高层论坛”，2012年至今已连续举办4届，采取中拉轮流承办的方式。下一步思路有二：或是整合上述两个机制，建立覆盖面更广的中拉智库对话论坛；或是保持两个机制的并行独立，通过政策投入做实各个论坛。此外，中拉双方智库可以加强联合研究，有针对性地为中拉整体合作提供智力支持。（3）加强智库与政府、企业之间的互动。资金保障是当前中拉智库交流所面临的主要难题。中拉智库（尤其是中国智库）应加强与政府、企业、国际组织之间的互动，其中既包括机制性的框架合作协议，也可以是灵活性较强的专项协议，争取多途径的资金支持，以支撑中拉智库之间的交流。（4）强化中拉双方侨民的“桥梁”作用。随着中拉交往的频繁，双方侨民数量（特别是中国在拉美的侨民）将进一步增加。该群体对中国和拉美国家的国情以及中拉关系现状都有较客观的认识，甚至直接或间接地参与到所在国的决策过程，其重要性应予以重视。在发挥双方侨民作用方面，一方面加强侨办工作的力度，强化领事保护，通过侨民团体开展促进中拉相互认知的活动；另一方面，加强与拉美侨民在华社团的沟通与联系。尽管目前在华的拉美侨民社团规模有限，但其侨民多为使领馆官员、企业驻华代表、在华留学生，对中国的认识相对客观和正面，其重要性不容低估。（5）加强地方政府间的交流。在全国对外友协的推动下，缔结友好城市成为中国与拉美国家地方政府搭建的主要合作平台。自1983年北京与利马建立第一个友好城市以来，中国与拉美地区的17个国家的56个省95个城市共建立了151对友好城市（省州）关系。中国国际友好城市联合会。资料来源：http：//www.cifca.org.cn/Web/WordGuanXiBiao.aspx。尤其自2000年以来，中国与拉美结成的友好城市（省州）达到了110对。在地方政府层面，中拉双方存在深化交流的巨大空间，其作用还可以进一步强化。总体来看，留学生交流、智库交流尤其可以作为中短期人文交流的优先目标。

第四，协调现有双边、多边合作机制，搭建多渠道协作机制网络

尽管中拉双方启动了整体对话合作的机制，但其基础和核心内容仍旧是中国与拉美国家的双边关系、中国与拉美地区组织和次区域组织之间的关系。尤其是在中拉整体合作机制的起步初期，中国与拉美国家的双边关系、中国与拉美地区组织之间的关系更是支撑该机制的重要支柱。另外，“中拉论坛”是超越双边关系之上的整体合作机制，合作内容和合作方式均是通过多个参与国共同协商且决策的，这与双边合作中的“优势互补”原则存有差异，在整体合作的框架下，相关参与国可能会在某些领域、某些具体合作项目上存在直接的竞争关系，一定程度上取决于双边层面的协商解决。因此，在整体合作机制下，一方面需要通过与关键国家的协调来推动中拉整体合作机制的顺畅运行，另一方面也需要通过双边渠道协调在合作过程中难以避免的利益关系，避免因局部竞争影响中拉整体合作的全局推进。此外，通过双边渠道，中国也可以协调拉美国家在整体合作过程中可能出现的立场和利益差异，尽可能使中拉双方在整体合作中实现高效“聚焦”。还需要注意的是，由于中拉整体合作建立在拉美和加勒比地区一体化基础之上，中国可利用已建立的对话机制（如1990年与里约集团建立了对话机制，1997年与南共市建立了对话机制，1999年与安第斯共同体建立了磋商机制，等等），支持包括拉共体、南方共同市场、安第斯共同体、加勒比共同体、里约集团、南美洲国家联盟、美洲玻利瓦尔联盟、太平洋联盟等区域一体化进程，一方面促进拉美和加勒比地区一体化机制的稳定发展，另一方面也可以根据次区域的特征制定合理、细致的区域合作安排，实现小与大、点与面的相互衔接、相互促进。

参考文献：

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（责任编辑：崔建树）