刘盼清



清真食品立法思考

刘盼清

近年来，有关清真食品是否应该立法的争论愈演愈烈，双方各执一词。毫无疑问，清真食品的管理是政府必须要履行的职责，多省、市的政府制定地方性法规和政府规章也证明政府在履行管理的职责，但这种管理没有必要上升到国家立法层面，中央政府不应当参与其中。清真食品不应当在中央层面上立法，它在理论层面上并不具备如部门人大代表及全国人大民委所主张的合理性和必要性，同时从实践角度来看，清真食品立法解决不了实际存在的问题。

清真食品；立法；清真食品立法

一、清真食品立法问题概述

国家一直以来秉承着民族团结，维护少数民族利益的传统，对清真食品给予了足够的重视。早在2002年，国务院委托全国人民代表大会民族委员会(简称全国人大民委)起草清真食品国家规范。随后，多地出台了《清真食品管理办法》、《清真食品认证通则》等法律规范以应对清真食品的管理问题。

二、清真食品立法的合理性分析

立法的合理性是指立法活动要符合社会发展的现实需要和规律，公平分配各种社会利益，最终实现社会正义，保障人权。立法合理性可以通过科学性、民主性、公正性三个具体标准来衡量。①清真食品立法并不符合这三个标准。

(一)从中央和地方立法权限划分看立法的科学性

在广义的立法概念前提下，我国的立法体制由中央立法和地方立法两个层级共同构建。确定对某个事项立法后，首当其冲的便是由中央立法还是地方立法来调控以实现科学的立法，这实质上是如何划分中央与地方立法权限的问题。中央与地方立法权限划分应当以影响范围作为划分标准，而不是重要程度，因为根据主观性的重要程度划分制定的中央立法很可能只流于形式，这类原则性的规定解决不了地方上独有的实际问题。

(二)立法的民主性和公正性

立法的民主性一方面要求民众能够参与立法的过程，另一方面还要求立法实际能反映民意，实现人民的权益。而公正性则要求立法需照顾到所有人的利益诉求。宪法明确规定“国家尊重和保障人权”，“国家保障少数民族的合法权利和利益”，“各民族有保持或改革自己风俗习惯的自由”等，有学者将此作为清真食品应当立法的依据②，这是有失偏颇的。首先，此处的“人权”应从整体来看，指的是普适性的人权概念，而不特指某部分特殊群体的权利；其次，国家保障少数民族权益的同时不得损害其他人的利益，对穆斯林食用的清真食品这一问题立法，这是从国家层面用法律形式间接提高穆斯林地位的行为，也是对其他群体的法律权益的实质贬损，有违公平正义。

立法权应以公众福利作为衡量的标尺，人民的福利才是最终目的。③国家层面的立法自然应当全体公民，至少是大部分公民的福利为指导原则。相对于全中国13亿人口来说，2300万的穆斯林只能是占了少部分，单独为这少部分人食品问题的立法就是照顾部分群体的“特别法”、“特殊法”、“宗教法”，这恰恰和我国依法治国的方针是相违背的。

三、实践角度下的清真食品立法

(一)逆向立法缺乏实际操作性

全国人大民委主张制定法律的时机不成熟，可以先制定行政法规，在行政法规出台后再总结实践经验，再进一步上升到法律。逆向立法这种立法模式本身就值得推敲，既然对某一事项可以制定行政法规，那就说明这一事项总的指导思想、基本原则、主要的权利义务关系等内容已基本确立，而法律相对行政法规来说其要求更具有原则性，理应可以制定，这恰恰和不能先制定法律的预设相互矛盾。因此清真食品立法可以先制定行政法规，再徐徐以图上升为法律这种提法在法理上并没有支撑的依据，实际操作上也缺乏可行性。如果出台的行政法规规定了清真食品的概念、一系列流程的标准、执法监督的部门及方式等内容，那么法律还有什么东西可写呢，既要不照搬行政法规的内容，又要原则性的高度，实属不易。

(二)现有法律体系不需要立法

在一个法律体系中，立法并不是越多越好，诚然过少的立法会使得人民的权益无法得到应有的保障，但过多的立法往往会出现保护过度的弊端，从而限制人民的自由选择意志，间接地侵害民众的生命财产等权利。“倘若一个国家的立法权在量上达到了任意支配一个普通公民的自由与财产的地步，那么它就具备了一个专制国家的基本条件。”正是因为立法权是人民赋予给立法者的，立法权在总量上，须以满足人民的生命和财产的妥当保障之需要为限。

2016年5月31日，国家民委有关负责人就清真食品管理问题回答记者问题时强调了在清真食品管理法制建设中，应当严格将清真食品界定为群众的生活饮食习俗，而不是将清真食品界定为符合伊斯兰教教义的食品。这就间接的宣告清真食品立法的目的不是为了保证清真食品的“清真”，而是为了保证清真食品的食品安全，那么完全没有必要，清真食品的本身也是食品，我国已有一部专门的《食品安全法》，将清真食品单列出来再制定一部法律无疑是画蛇添足，浪费资源。

(三)立法解决不了执法问题

“清真不清”、擅打或滥用“清真”品牌等现象层出不穷的主要原因集中在管理和执法的主体错位上，而不是立法上，现实中真正的执法主体只有民族事务工作部门，而工商行政管理、质量监督等部门通常都置身事外。民族事务工作部门是一个管理协调部门，不仅执法权威性低，而且编制人员少，执法能力也较低，把清真食品的管理工作寄托于一个基于促进各部门协作目的而设立的民族事务工作部门，这显然是不现实的，也就造成了现在穆斯林怨声载道，抱怨国家清真食品监管不到位的局面。即使清真食品立法，如果不加强监管执行体制，现在面临的实际问题依旧得不到解决。

(四)存在政教合一的风险

宁夏、云南、陕西、青海、甘肃、河南、四川几省曾经发布清真食品标准的地区清真食品的认证规则，这种行为值得商榷。由于制定这类规则的权利归属于宗教还是国家这一核心问题并未有定论，无论是政府主动参与制定，还是政府代制定规则的中国伊斯兰教协会发布，制定清真食品相关规则都会存在违背政教分离原则的问题。“若政府仅作为规则发布的代行者，那么宗教干预行政，违背我国处理宗教关系的政教分离的基本原则；若政府也参与了规则的制定，暂且不论是否保障了宗教人士的权利，参与制定行为的本身也是违背政教分离原则的。”

四、结论

清真食品不应当立法，一旦立法，解释权的归属、执法主体的变更、引发宗教矛盾等一系列的实践问题都会接踵而至。况且从理论上来说，清真食品不具有立法的合理性和必要性。我们过去是不会用法律，随着依法治国理念的推进，我们今天又走向另一个极端，处处用法律，过于高度法律的作用，陷入法律万能论的逻辑中无法自拔。清真食品现有的地方立法体系完全够用，更应将目光放在除立法以外的其他原因上。如果清真食品需要一个统一的规范，没有必要中央立法认可，国家完全可以制定一个政策引导地方的立法统一化，或者由当地的人大代表提出相关议案推动，而无需一定要出台一部法律或者行政法规。(作者单位：西北政法大学)

注释：

①沈太霞.立法合理性问题研究.暨南学报(哲学社会科学版)，2012,12:45-46.

②李俊良.论建立和完善清真食品管理制度.现代商贸工业，2012,13:168.邹俭伟.对清真食品业进行国家立法保护的意义及方式.共产党人，2015,16:41-42.韩小兵.从清真食品立法看宗教信仰自由及少数民族风俗习惯的法律保护.中国宗教，2003,12:37-38.

③江国华.立法权及其宪法规制.当代法学，2007,4，6.

刘盼清(1993.3-)，男，湖南娄底人，西北政法大学，法律(法学)硕士，研究方向：刑法。