姚美庆



新形势下乡镇财政面临的问题及对策

姚美庆

乡镇财政是当前我国五级财政体系里的一个重要组成部分，是国家财政体系的基础环节。近几年，在市场经济不断发展和财税改革逐渐深入的过程中，乡镇财政暴露出诸多薄弱环节。笔者结合工作实践，提出了缓解困难的建议。

乡镇财政；新形式；化解对策

一、新形势下乡镇财政面临的主要问题

(一)刚性支出有增无减，财政资金捉襟见肘

一是人头支出比重过大，“吃饭财政”名副其实。乡镇控编不严、堵不住“乱进人”的口子，是造成机构臃肿、人浮于事进而造成个人部分支出居高不下、乡镇财政不堪重负的根本原因。一份调查资料显示，全国范围内，乡镇财政人头经费占乡镇财政支出的平均比率为88%，成了确确实实的“吃饭财政”。个别乡镇个人支出部分占财政支出的比重高达90%，再加之上级出台的较多增资政策，按照分税制要求一部分需要自行消化，这种“破车重载”的无奈令乡镇财政举步维艰，陷入困境。

二是法定要求与财政实力产生矛盾。每年，乡镇财政都要按法定要求不断增加对农业、科技、教育等方面的投入，且专项经费又必须做到专款专用，财政支出回旋余地极小。同时乡镇财政还要按规定，对上级扶持的项目投入配套资金。在财力有限的情况下，调剂能力受到制约，收入与支出结成了一道难解的“死扣”。

(二)乡镇财源后劲不足，宏观政策导致财力减弱

一是乡镇财源建设后劲不足。我过大部分乡镇均属于农业型乡镇，市场化经营仍然在初级阶段，部分乡镇企业市场化远未形成，农业产品的市场占有率较低，财政来源和税务结构相对单一，使得乡镇财政缺少增收的“顶梁柱”。而实行分税制度之后，零散、稳定性较差的税源留给地方财政部门，以上税源有数额少、潜力小，难征收的特点，难解“乡镇之渴”，这种情况在西部欠发达地区影响更为严重。这些乡镇财政基础较差差，底子薄，财政收入潜力小，导致后劲不足，也间接导致了乡镇中财政贫富差距的进一步加大。

二是农村税费改革直接导致乡镇可用财力减少。农村改革税费制度是党中央、国务院的一项重大民生决策。实行几年的长期实践证明，这项改革对农民负担的减轻、农村分配关系的规范和乡镇基层政权的稳定，具有十分重要的意义。但同时，也给乡镇财政带来了不可回避的影响。改革之前，乡镇政府部门为了政权运转的基本需要，也为了对乡事乡办、村事村办的原则，把筹集农民资金(三项村提留、五项乡镇统筹)，作为弥补财政供给不足和乡村两级组织活动经费的首选渠道，在一定程度上缓解了乡镇财政的支出压力。

农村改革税费制度后，按照“三个取消、两个调整、一项改革”的原则，把乡镇一级收入来源由税费并存变为单一征税，并且逐步降低农业税率。这些宏观政策的出台，使得乡镇可用财力明显减少。乡镇财力的大幅减少，对本已超负荷运转的乡镇财政来说，的确有一种如履薄冰的危机感。

(三)财政体制不够科学，资金使用效益有待提高

一是财政体制改革和财政管理没有完全到位，导致职权与责任错位、事权与财权分离等问题屡有发生，一系列问题导致乡镇财政职责不分、体制落后、管理混乱。实行分税制后，这些乡镇原享受的补助不递增，相反还要逐年递减。乡镇无论贫富，每年的财政增长部分都要按统一标准向上级财政解缴，而与分税制配套的转移支付制度却不甚规范，从而造成乡镇发展失衡局面加剧。

二是资金使用效益低。当前，由于乡镇进人把关不严，很难保证人员素质，很多乡镇财会人员由于学历不高、工作资历尚浅等原因导致理财能力偏低，不能结合实际制定行之有效的规章制度，造成乡镇财务管理水平整体偏低，资金的使用效益得不到极至发挥，间接地增加了乡镇财政支出。

(四)乡镇债务包袱沉重，财政潜在风险较大

当前，乡镇债务几乎普遍存在。乡镇债务产生的原因是多方面的：前几年，有的乡镇为了快速发展当地经济，不顾国家政策，为乡镇企业盲目担保借债，企业一旦亏损就会使乡镇政府背上偿债包袱，形成隐性债务；有的乡镇税源稀少，收入不足，年底为完成任务而借款入税等不良举措，形成了由财政兜底的显性债务显现。之后债务久拖不还，不但成为了制约乡镇财政发展的明显障碍，而且还成为不稳定的“引爆器”，形成潜在风险。

二、乡镇财政困难应对措施

(一)积极培植乡镇财源，提升乡镇财政实力

大力发展农村经济，培植乡镇财源是摆脱乡镇财政困境的根本出路。

一是要加快发展民营经济水平，建设新的财政来源。要尽全力优化经济发展大环境，大力开展确有实效的招商引资，加快发展民营经济，尽快建立多种经济成分并存、多种经营形式同在的竞相发展格局，不断提高民营经济税收占财政收入的比重，尽快形成结构立体多元、层次错落有致的乡镇财源体系。

二是要稳步推进农村城镇化，开启财源亮点。要制定实施支持小城镇经济建设的具体政策措施，运用市场化手段，不断吸引外来资本、民间资本来共同参与小城镇经济开发，“引来金种子，培植参天树”，适当调整工商税收比重，涵养后续财源。同时，也应该合法地抓好土地出让转让收益和其他各类型罚没款项的收缴与管理，不断扩大补充性财源。

(二)完善县乡财政体制，调动乡镇当家理财积极性

一是应该科学界定县乡两级事权和财权划分。按照“乡事乡办、乡财乡理”的原则，坚持“财力下放、缺口上移”，通过措施尽可能的最大化乡镇经济利益，严禁向乡镇转嫁任何财政负担，确保乡镇财力能够满足财权运转所必需的支出，做到事权与财权相结合、责权利相统一。

二是要合理确定乡镇收支范围和财力分配办法，尽力增加乡镇可用财力。对乡镇经常性收入和一次性、不确定性财政收入要采取不同的办法计入基数，乡镇也必须杜绝“虚收空转”行为，使乡镇收入基数“实打实”。支出基数的核定要充分考虑各乡镇人口、环境等综合因素。要合理下放收支权限，调动乡镇财政增收节支积极性。

(三)深化机构改革和财政改革，理顺各种分配关系

一是要合理调整乡镇布局和教育网点布局。

对人口和面积较少、经济实力较弱、财政支出缺口较大的乡镇要坚决予以撤并；对规模偏小、实力偏弱的村民委员会进行适当合并，压缩村干部职数。条件许可的地方，可以考虑把村级经费和村干部工资由县级财政统一支付。积极稳妥地调整乡镇中小学布局，推进教育人事制度改革，建立有效的激励机制，同时，积极引导和鼓励民间投资办学、社会助学等工程，为乡镇财政增添一臂之力。

二是深化财政改革，加强公共财政建设。要建立财源培植、社会化综合治税、“收支两条线”管理三者结合的收入征管和长效增长机制，建立综合预算、零基预算和部门预算三者结合的预算管理机制，建立政府采购、财政集中支付、公有资产拍卖三者结合的财政资金监督机制，从而切实提高财政资金的使用效益，尽快构筑乡镇公共财政框架。

(四)妥善清理乡镇债务，切实防范财政风险

在乡镇债务清理中，首先应该建立责任追究制度。乡镇领导部门积极树立科学发展观，以及“增收和减债同是政绩”的正确乡镇经济观，要把债务清除列入乡镇主要领导离任时审计内容，对决策失误导致重大经济损失和债务风险的，要追究其领导责任。其次，需要乡镇领导集团要制订合乎时宜的还债计划。上级财政部门在全面核实清理乡镇债务的基础之上，根据不同的债务情况来制订相对应的偿债计划，并将偿债资金列入乡镇综合财政预算范围，从根本上确保偿债资金来源。再次，要积极主动消化乡镇债务。可通过拍卖、转让等方式盘活乡镇固有资源，解决硬性债务。上级财政部门可以加大转移支付能力，以及提高专项补助力度，给予下面乡镇府必要的资金援助。同时金融部门也应对贷款实行停息挂帐，免除部分债务等方式给予适当援助。最后，应该严格控制新增债务。乡镇政府避免大范围的对外提供经济担保，避免赤字预算不应在无偿债能力的情况下，盲目搞建设、上大型项目等。(作者单位：高唐县财政局)

[1]叶忠怀，黄仁川.乡镇财源建设存在的问题及建议.光华时报.

[2]http://www.5ykj.com/article/zjbgdcbg/4000.htm.

[3]http://www.gov234.cn/view/show-177758.html.

姚美庆(1977-)，男，山东高唐人，高唐县财政局工作，经济师，经济学学士。