◎谢龙华

当前义务教育学区制管理改革的主要特点和改革建议
——以广西梧州市万秀区为例

◎谢龙华

义务教育学区制管理改革是我国推进义务教育均衡发展的重要举措。研究以广西首批参与学区制管理改革试点的梧州市万秀区为例，通过分析他们在学区制改革中的具体做法，发现在学区制管理改革中产生的一些问题，提出了下一步深入开展学区制管理改革的建议。

随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》实施和推进，推进义务教育均衡发展是当前教育部重点工作任务之一。为了推进这一事关国家民族持续发展的重点工作，教育部分批与各省区人民政府签署了义务教育均衡发展备忘录。而各地方也都结合自身的实际情况，制订了按年度逐步实现县域义务教育基本均衡发展的基本实现均衡发展的蓝图。正是在这样的背景下，教育部所倡导的国家教育体制改革的一项重要举措：“学区制”管理改革得到了积极推进，成为了当前各地落实“推进义务教育均衡发展”过程中影响深远的教育改革尝试。因此，研究当前义务教育学区制管理改革，分析当前学区制管理的主要特点并发现改革存在的问题，不但是推进学区制管理改革工作的需要，也可为后续参与学区制管理改革地区提供更多的参考与借鉴，从而进一步推动我国义务教育的均衡发展。

梧州市万秀区开展学区制管理改革的基本情况

梧州位于广西最东边，被称为“两广咽喉”，是中国西部地区中最靠近珠三角地区和粤港澳的城市，也是连接珠三角地区和北部湾的主要通道城市。随着2013年国务院同意“珠江-西江经济带”上升为国家战略，梧州市作为西江经济带上的龙头城市了迎来发展历史机遇。万秀区是梧州市的主要城区，目前万秀区共有中小学校47所，在校生22876人。其中市区小学19所、特殊教育学校1所，农村小学25所，农村初中2所。

梧州市万秀区于2014年7月通过自治区教育厅的考核评审，被确定为广西九个义务教育学区制管理改革试点之一。根据地理位置相近、教育资源利于整合为基本原则，梧州市万秀区科学、创新地采用“1+X+Y”的模式把46所普通学校划分、组成七个学区。1是指一所教育质量较好、规模较大、择校和大班额现象较为严重的学校。X是指市区片的学校，实行紧密型、一体化的管理；Y是指农村片的学校，以“互动帮扶”的方式，加强与市区学校的交流。这种模式新建了“区教育局-学区-学校”三级管理网络，实行学区长负责、学区议事决策和视导员督导三项工作机制。经过近两年的实践，万秀区通过在学区内学校逐步推行一体化管理，实行统一招生管理、统一教学管理、统一教学评价有效措施。在资源共享、抱团共建、均衡发展、教师交流、教育公平、教育质量提升等方面均取得了较为令人满意的成绩。可以说，梧州市万秀区为促进区域义务教育均衡发展而开展的各项学区制管理改革工作正在有序推进中。

当前学区制管理改革的主要特点和存在的不足

国外欧美一些发达国家在推行学区制管理方面已经有了几百年的历史，积累了许多可供我国学区制管理改革借鉴的成功经验，是为我们推行学区制管理改革提供参考依据。而我国学区制的起源可以追溯蔡元培先生倡导的民国时期的大学区制，在新中国建立后，也进行过不少的学区制改革的实践。尤其是在近年，如上海、广州、武汉等地为了推进义务教育的均衡发展，也进行了不少学区制改革的探索。“学区制”作为义务教育学校管理的一种制度，其实质是由一定数量的义务教育学校组成学区，在学区内通过创新管理制度、运行机制及考核评估措施，搭建交流平台，实现资源共享，整体提升义务教育学校办学水平和教育质量，促进义务教育均衡发展。

学区制管理改革以城乡教育均衡发展，更合理有效地分配教育资源

义务教育学区制管理改革，在县一级的行政区域内，适应义务教育均衡发展发展的要求，创新学校管理的机制，统筹配置本区域内的教育资源，通过建立学校联盟、实施办学的集团化管理、进行学校间的结对帮扶、开展对口教育支援等多种有效管理模式，逐步实现学区内各学校的统筹协调发展。教育行政部门通过将有限的教育资源配置权具体落实到每个学区，让学区在招生培养、教师资源、课程建设、教学研究、教育资源和家长资源等方面拥有更多的权力，是学区地域内各界人士探索本区域统筹规划、资源共享融通、协商共治、教育优质均衡发展的新型治理模式。

资源的有效分配首先体现在教育经费的更高效使用上。尽管近年财政投入教育的经济在不断增加，但相对我国较为落后的教育基础条件，这些资金是远远不够的。如梧州市万秀区，通过统筹做好经费预算，整合利用各项资金，重点倾斜农村、薄弱学校，目前已开工建设21个重大项目，全部完成了功能室改造及各校用电线路改造。通过学区制管理的改革，不少项目可以做到资源共享，一些基础建设可以集中力量先急后缓，可以最大限度发挥有教育经费的效率。

其次是课程资源的共享。学区制管理改革打破了学区内各校的资源壁垒，各校教师的交流成为了常态，教师可以共享课件、共同备课，共享优质课程资源。万秀区在改革中“一校拥有，众校获益”的资源共享理念深入人心，他们在中山学区和振兴学区建设了网络教室与录播教室，可供各学区开展“异地教研”；建立教育资源库，可供各学区登陆下载教学资源。工厂学区创建大课间活动资源库、第一实验学区组成教学质量检测题库，各分校可随时调用。

但在教育资源的分配方面，薄弱学校，尤其是农村学校，他们在教学条件落后、师资力量薄弱、改善资金不足等方面的问题还是较为突出的。

学区制管理改革引导了教师合理流动，对教师队伍整体水平提升明显

没有高素质的教师队伍，所有的教育改革都将变为一句空话。教师是我国基础教育改革的执行者，各项改革措施最终都必须落实到教师队伍上。当前学区制管理改革的重点无疑是教师的交流，通过改革，在不断加大教师流动的力度。万秀区在2015年通过在校长、教导主任、教师等多个个层面，开展了包括自主、统筹、蹲点、轮岗、挂点、送教、结对等七种形式的交流活动。在自主、统筹、蹲点、轮岗交流的方面的人员有208人，占全区教师总数的15%，其中校长层面的调动有28人；后三种交流的人员有909人，占全区教师总数的67%。

学区内教师的交流内容与形式也是多种多样的，尤其是表现在利用现代信息技术方面。万秀区就充分利用了现代信息技术手段，建立了各种教师交流的平台，开展教师的集体备课、校本教研等。这些平台包括：建立了35个QQ群、微信群，相互交换信息，交换教学课件；成立24个“集备组”、“质监组”，定期集中，集体备课，分析质量，商讨对策；采用“同案异校”方式或利用分校场地开展学生活动、教研活动、培训活动82次。

当然，要适应国内外高水平义务教育的发展，当前各学区的教师队伍素质仍然有待提高。从城乡布局看，教师素质提升的难点在农村；从年龄结构看，教师素质提升的难点在中老年的教师。目前，学区制管理中的各学校都是独立法人单位，在职、责、权方面，在调动教师参与提升的积极主动性方面，还仍然没有足够完善的制度保障。

学区制管理改革着力解决择校难题，建立了较为公平教育环境。择校是家长为寻求更好的教育质量，放弃按学区入学而为孩子选择优质学校就读的现象。我国义务教育坚持“就近入学”原则，1995年以来，教育部出台了16 次政策严禁收取高额择校费，但却屡禁不止，返择校一直是教育的热点问题。而择校包括以权择校、以钱择校、以分择校、以特长择校、以户口择校等现象。择校热的存在，是对我国教育公平的重大考验，无法减轻或是解决择校热的问题，就很难实现义务教育机会入学的公平性。

解决择校热的问题，首先要考虑有合理的就近入学与统筹安排相结合管理政策，为适龄儿童入学创造公平公开的良好环境。如万秀区就实行了实行学区招生、学区分配，对进城务工人员随迁子女实行积分制入学，还研发了招生系统，对新入学生生实行电脑随机分班，抽签决定任课教师，并严格审核军人、教师、机关干部、台胞、经济重大贡献人士子女等政策照顾生的入学等措施，在一定程度上解决了适龄儿童择校难和择校热等问题。

解决适龄儿童择校热的难点不在于如何分配生源的问题，而在于如何提升薄弱学校的办学能力和水平。如何使学区内各义务教育学校都能够结合自身的办学特点办出自己的办学特色，能够满足家长对高水平义务教育的需要，甚至能够吸引家长将孩子送到每一所学校来，应该成为学区制管理改革的重要目标。

学区制管理改革改变了各校独立办学的格局，使各校内涵建设和发展有了新的平台。学区制管理改革改变了各校封闭办学的格局，建立起了更加开阔的学校发展平台，在这个平台里，各校间的关系更加亲密，各校间的联系与交流更加多样化。在学区制管理改革中，学区长学校是学校的领导者和帮扶者，他们在教学、管理、校园建设等方面都具有相对较高的水平。通过学区长学校的带动，可以在教学质量、学校管理、校园文化建设、学校特色的创建方面，都给薄弱学校带来引领、示范和帮扶，为薄弱学校的办学能力和水平全方位提升带来积极的作用。

学区内由于各校不同的特点，决定了各校间可以取长补短，共同发展。然而当前的各校注意的焦点侧重在提高教学质量方面。如万秀区的教师资源的共享、集体备课、课件交流、校本教研、“同案异校”等形式的学习区内交流与互助，形式已呈多样化，效果也较为突出，但是这些只是教学方面活动。很难不让人产生学区制管理仍然以应试教育为核心的联想。如果能够走出应试教育的阴影，每一个学校都结合自身的特点开展建设，并逐步形成自身的办学特色，才能在学区制管理中发挥自己积极的作用。因此，如何适应当前国内外基础教育改革发展的需要，探索适应义务教育学生身心素质发展的所要求的教育，应该成为下一步改革和发展的重点研究方向。

进一步开展义务教育学区制管理改革的建议

面对当前学区制管理改革存在的各种问题，义务教育学区制管理改革如何走向纵深，使学区制管理改革取得更为扎实有效的成绩，进一步促进城乡教育水平的均衡发展，是我们必须认真思考的问题。

树立现代教育理念，进一步开阔学区制管理改革的视野和空间。从当前所实施的各项义务教育学区制管理改革措施看，很难不让人产生学区制管理改革仍然以应试教育为核心的联想。如果不能走出应试教育的阴影，学区制管理改革，只会与素质教育的目标距离越来越远。因此，学区制管理改革必须以现代教育理念为指导，围绕基础教育课程目标，全面实施素质。

走出应试教育的阴影，将学习知识作为核心任务转移到发展学生能力为重点上，把课堂还给学生，让学生在快乐中学习和发展，变过去艰苦的学习为一种“玩”的享受，学区制管理改革的路还很长。而如果能够打开这一思路，我们就可以发现，学区内各学校，就都拥有了一个更为广阔的发展平台和空间。过去农村学校一直被当成是弱势群体，总是被帮扶对象。但在给学生提供身心全面发展方面，农村学校就拥有了许多的天时和地利，他们可以超出一片完全与城区学校不同的天地，形成自己独特的办学优势，他们发展的想象空间是无穷的！

教师交流应该进出学区，借鉴全国甚至是国外的先进发展经验。我们都知道，建一幢大楼容易，购买教学设备也容易，但要在短时间提升教师队伍的素质却很难，因此，各项教育改革的难点无疑是如何提升教师的能力素质。学区制管理改革围绕教师交流的话题，采取了各种有效的办法，效果是看得见的。然而，仅依靠学习内的交流与共建，能够在多大程度上提升教师队伍的整体水平呢？不可否认的是，当前义务教育学校的教师队伍，普遍还在做着应试教育，他们缺少开展素质教育的能力和素质。因此，教师交流应该有更长远的目光，使教师交流走出学区、走出省外，甚至要走向国外，学习各地基础教育先进的发展经验。

当然，教师交流走出学区、走出省外，甚至是向国外学习，最大的障碍是经费的保障。在我们当前义务教育办学经费仍然不足的情况下，如何合理使用教育经费，合理安排教师外出培训，让教师们能够学习到时更多发达地区的教育教学经验，应该引起各级教育管理者的重视。而作为学区内的各成员学校，在无法选派更多教师走出去的情况下，应该充分利于现在的网络环境，建立一支学习型的教师队伍，积极开展课程转型的校本研究，并大胆开展教育教学创新改革实践，在做中学习和提高，未尝不是提升教师整体素质的有效途经。

进一步加强学校品牌建设，形成学区内各学校精彩纷呈办学特色。在学区制管理改革的实践中，我们看到通过教师和干部的交流，在短期内就可以促进各学校教育教学和管理水平。交流不但可以通过帮扶、带动薄弱学校的发展，也可以使优质学校的教师和干部能力和水平得到提升。然而，仅在教师队伍中做加减法，最终能使学区内各校的办学能力和水平提高多少呢？甚至会不会削弱优质学校的办学能力和水平？这些问题让人充满疑惑。因此，学区制管理改革更就加强内涵建设，打造过硬的龙头学校，培育更多学校的品牌，形成学区内各学校精彩纷呈的办学特色。

在学区制管理改革中，因为打破了各自独立办学的格局，也为各校打开了更广阔的空间。对学区长学校而言，改革的压力迫使学区长学校自身要不断地进行的探索与创新，适应社会对高质量基础教育的需要，这就倒逼这样龙头学校要全方位提升自身的内涵，不断强化自身的办学特色，以形成品牌效应；而对薄弱学校而言，不能仅成为名校的分店，复制名校成果，他们也应当充分发展自己不同特色，让学校的内涵得到丰富和发展，并逐步形成自己的办学特色。只有这样，学区制管理改革才能够形成一个共同发展的良好氛围。

坚持以人为本的理念，建立健全学区制管理的各项政策和制度。在学区制管理中，学区不是独立的法人单位，教师其编制、工资、管理等仍由各校负责，要调动学区内各校教师参与改革实验的积极主动性，就必须建立健全学区制管理的各项政策和制度。如有的学区，就建立了9个方面制度的统一：统一教学管理、统一设施共享、统一教师管理、统一课程安排、统一教学活动、统一集体备课、统一教师培训、统一质量监测、统一评价激励。

分析已经出台的学区制管理各项制度，发现普遍存在从管理者的角度出发制定政策，忽视了教职工的需求，没有体现以人为本的现代管理理念。如果强行实施各项管理制度，效果可能会差强人意。因此，必须站在教师的角度考虑制定管理制定，使这些制度成为教师利益的保护伞，才能得到教师们的认同，才能够调动广大教师参与学区制管理改革的积极主动性，各项改革工作才会慢慢成为常态化。

义务教育学区制管理改革，是当前为促进教育均衡发展、实现教育公平而开展的一个教育管理体系变革，随着改革的深入推进，各种问题还会不断地浮现，但积极地去适应这场变革，将这场变革推向纵深，其对我国基础教育的发展影响是深远的。

（作者单位：梧州学院）

本文系国家社会科学基金“十二五”规划2014年度教育学一般课题《族地区新型城镇化进程中义务教育阶段教师合理流动机制研究》（项目编号：BMA140037）的阶段性研究成果。