张文鹏，王 健

清末学校体育改革的制度更新：基于政策文本的研究

张文鹏1，2，王 健3

晚清政府为了缓解内忧外患的紧张局面，试图透过自上而下若干领域的制度更新，以回应社会各界现实关切的同时，实现其延续江河日下王权的政治图景。作为晚清改革内容之一的学校体育，也承担着相同的现实诉求。运用文献资料法、内容分析法等研究方法，对晚清（1902 -1911）学校体育改革成果—政策文本的分析后发现：（1）清末学校体育政策的类型、制定主体与政策内容较为单一；（2）形成了以权威工具为主，能力工具和象征劝告工具为补充的政策工具类型体系；（3）学校体育改革的重点是建章立制，以促进学校体育发展。

学校体育改革；体育政策；政策文本；政策类型；政策工具；清末

近代以来，清政府在帝国主义的屡次军事侵略与贸易倾销下，逐渐由主权完整、经济繁荣转向为主权旁落与经济凋敝。1901年《辛丑条约》的签订，彻底让晚清政府沦落为半殖民地半封建社会，这也进一步导致晚清政府在内部加紧了对人民的统治，致使与人民的各种矛盾激化，且在国际上，清朝政府的国家主权与话语权也基本丧失殆尽。为了挽救清政府日益崩溃的统治局面，先后由开明人士发起了洋务运动与维新变法运动。尽管这两次不同路径的改革并未扭转清廷内忧外患的局势，但却开启了近代中国经济、政治、社会以及教育改革的探索与转型。1902年由清廷重臣张百熙主持制定的近代中国第一个学制（壬寅学制），是晚清政府教育制度更新的尝试，由于当时清廷内部的紧张局势，致使该学制并未经清中央政府颁布实施。随后，1903年，张百熙、张之洞、荣庆等人在《壬寅学制》的基础上，经进一步完善并奏请清廷的《奏定学堂章程》获准后，该章程由清政府正式颁布全国各地执行，史称《癸卯学制》。晚清政府制定的《癸卯学制》，是近代中国第一个由政府颁布并在全国付诸于教育实践的学制，它的实施标志着近代中国长期以来以经学为主的教育惯习逐步转向以学科教育为主的教育实践与制度更新。晚清政府的教育制度更新与教育实践的转向，不仅动摇、改变了长期以往以经学教育为主的旧制度以及旧惯习，而且还让中国的文化、教育以及思想之风为之一变，它还进一步开启了近代中国新学堂以知识与学科体系为载体的制度更替与教育模式转向［1］。纵观晚清政府在这场以知识与学科体系为载体的教育制度更新与教育实践转向中，不仅正式引进并在学校教育中确立了体操科的学科地位，而且还标志着学校体育正式进入了近代中国的教育制度与学校学科教学的体系之中。基于此，研究清末学校体育的改革与制度更新，则离不开对其学校体育政策文本的“关照”与“透视”。

1 清末学校体育政策演进分析

1.1 清末学校体育政策的类型

受“西学东渐”之风的影响，一些有识人士在“强国必须强兵，强兵必须强种”思想的影响之下，逐渐形成了“强种必先强身体”的思想意识。这种思想反映到学校体育政策的实践中，主要体现在呈给皇帝的奏折以及官方制定的学堂章程上。1901年，张之洞在奏请光绪帝的《会奏变法自强第一疏》中提出了“保邦致治”四条，第一条就是设文武学堂，各级各类学生习体操［2］。同年9月，山东巡抚袁世凯奏光绪帝的《奏办山东大学堂折》的条规中，明确指出“功课余暇，均需练习体操”［2］的奏请。在社会有识之士上书、呼吁以及社会变革图强思潮的强烈推动下，1902年8月15日，张百熙在奏请光绪帝的《进呈学堂章程折》中提出拟定的《京师大学堂章程》《高等学堂、中学堂、小学堂章程》各一份，并当庭获光绪帝批阅颁发各省，史称壬寅学制［3］。壬寅学制首次以官方文件的形式确立了各级学校演习体操课，它标志着体操课正式进入了近代中国的学校教育。但由于各种原因，该学制尚未实施即被新学制所取代。

1904年1月13日，张百熙，荣庆和张之洞将拟定的《重订学堂章程折》以及附各级学堂章程，通过联合奏请皇帝并获恩准后，即向全国颁布实施［2］，史称癸卯学制。该学制不仅继续将体操课列为晚清政府的学校教育科目，而且还明确了其要义就是让儿童通过身体活动、流动气血、发育良好，并导以游戏和运动，以舒展其心思的作用［3］。由于晚清政府面临着内忧外患，其重心也并未在学校教育上。因此，晚清政府除了这两个学制对体操做出了明确规定外，并未在学校体育领域颁布单独的新政策，远未达到“革旧、迎新”的政策效果。由此可见，晚清政府的学校体育政策类型单一，仅限于两个学制和课程设置中涉及的体操科目。尽管晚清政府并未颁布独立的学校体育政策，但其学制中确立的以学科教育为主的体操科设置，在近代中国的教育制度更新以及教育实践探索中具有划时代的意义，它开启了近代中国学校进行体育教育政策制定的尝试与探索。

1.2 清末学校体育政策的数量变化

从1902年清廷制定《壬寅学制》到1912年民国成立之前，这一时期既是清朝走向衰亡的末期，也是近代中国学制改革与探索的开端。1904年，清廷颁布的《奏定学务纲要》规定，为了增强武事，各学堂须习兵式体操，并要求各省学堂包括体操院在内的建造须合乎规制［2］。1906年，学部《奏请教育宗旨折》指出，为了锐意武备，需提倡尚武之风，以此设体操科，年幼者以游戏体操来促进其身体发育，稍长者以兵式体操来塑造其完全人格［2］。由此可见，在清末学制改革与探索过程中，学校体育或者说体操已经进入了政府学制改革与探索的视野，并将其纳入到了近代中国教育新政的实践中。综合相关文献发现，体操课既是清末教育新政学校体育的主要表现形式，也是这一时期中国学校体育政策关注的重点内容，而清末实施的教育新政涉及体操课的有关政策规定，又主要散见于各种学堂章程、学务纲要以及学部奏折中。经过梳理统计后，晚清学校体育改革的政策文本如图1所示。

图1 清末学校体育政策年度颁布数量变化示意图（1902-1911）Figure 1 Number of school sports policies issued by the Late Qing Government（1902-1911）

从图1看，尽管自近代中国由清廷颁布的第一个学制到民国建立之前，它经历的时间周期比较短，但涉及学校体育或者体操课的政策文件却达到了10件，年均颁布政策数量为一件。这既是军国民体育思想在学校教育与学校体育政策上的集中体现，也是清政府在江河日下的局面下，试图在教育方面革新图强所采取的新措施。基于此，可以认为，晚清政府确立的以体操课为主要表现形式的学科教育模式与学校体育政策实践，它不仅是清廷图强自救的教育制度更新，而且还开启了近代中国学校体育进入学校教育尤其是学科教育的体系，这也标志着学校体育正式进入到近代中国的教育制度与政策体系中来。

1.3 清末学校体育政策的主题聚类

主题的基本含义是指文艺作品所蕴含的基本思想，泛指谈话、文章、会议、文件等的核心内容［4-5］。学校体育政策主题则可以理解为学校体育政策文本所蕴含的主要内容，其核心内容指向政党、政府以及其他组织所预设的方向演进［6］。主题聚类主要是通过对系列文本、查询式等信息集合进行主题分析，获得能够表达主题的关键词或者主题词集合后，再对集合进行聚类分析，最后得到基于主题的聚类结果描述［7］。基于此，通过对晚清系列学校体育政策文本的聚类，有助于发现其系列学校体育政策文本的核心内容。以下图2为晚清学校体育政策主题聚类步骤与方法示意图。

图2 清末学校体育政策聚类示意图（1902-1911）Figure 2 Clusters of school sports policies in the Late Qing Dynasty（1902-1911）

基于上述分析，通过对清末时期学校体育政策主题类型的识别及聚类分析，可以进一步从定量的角度厘清清末学校体育政策的概况，以期能够发现其蕴含的特征。具体来讲，清末时期颁布的10件有关学校体育政策可以聚类为四种主题（结果如图3所示）。由图3可知，清末时期学校体育政策文本涉及主题内容最多的是法律法规，占清末学校体育政策主题总量的70%，表现形式为《钦定学堂章程》与《奏定学堂章程》，而其余保障措施类、政策支持类以及发展规划类的政策主题各占10%，它们分别在体育设施、体育师资以及课程保障等方面进行了规定。由此可见，清廷试图通过教育新政等措施扭转日益式微政权的动力迫切，并在该动力的召唤与促使下，先后制定了10件有关学校体育的新政策。由于清末政府面临着内忧外患的复杂局面，事实上，这些政策大多数尽管并未贯彻与落实，但是它却开启了近代中国体育进入学校教育以及教育政策体系的新时代，它标着学校体育政策正式上升到了我国的政治与政策体系，这对促进青少年体质健康与全面发展具有重要而积极的意义。

图3 清末学校体育政策主题聚类比例图（1902-1911）Figure 3 Proportional chart of school sports policies in the Late Qing Dynasty（1902-1911）

表1 清末学校体育政策工具量化示意表（1902-1911）Table 1 Quantization table of school sports policy tools in the Late Qing Dynasty（1902-1911）

1.4 清末学校体育政策工具的分析

政策工具是指政府实现社会良性治理所选择的某种手段和方法，它是链接政府治理过程和实现治理目标的一个重要环节［8］。也可以理解为政策目标的实现，需要选择合适的政策工具，而合适的政策工具有助于实现政府的良性治理或政策目标的实现。由此可见，要让学校体育政策落地生根，并进一步促进学校体育的良性运行与协调发展［9］，不仅需要确立良好的学校体育政策目标，而且更需要制定或选择合适的学校体育政策工具。依据施耐德和英格拉姆的政策工具分类理论［10］，可将晚清时期的学校体育政策工具进行量化分析（具体如表1所示）。由表1可知，清末时期的学校体育政策工具类型、供给主体以及供给内容相对都比较单一，学校体育政策工具的供给量明显不均衡。从清末时期学校体育政策的工具类型来看，它形成了以权威工具为主（占政策工具总量的70%），以能力工具、象征劝告工具为补充的政策工具类型体系，而激励工具与学习工具的类型明显缺失。从清末学校体育政策供给的内容看，它形成了以法律、法规规定学校开设体操课为主，以体育师资培训、体育设施以及动员为辅的政策内容框架。总体上看，清末时期并未形成完整的学校体育政策工具体系，各个学校体育政策工具之间既缺乏协调性，也缺乏详细的供给内容，很难以政策工具的合力来促进学校体育的发展。尽管清末学校体育政策工具单一和不完整，但却开启了近代中国通过政策工具促进学校体育发展的实践，这对近代中国进一步完善学校体育政策工具积累了有益的经验。

1.5 清末学校体育政策制定主体的分析

学校体育的良性运行与协调发展需要相应的制度保障，制度的缺失不仅会导致学校体育发展的失调，也会导致学校体育的发展陷入无序的泥沼。而作为制度保障基石的学校体育政策的运行，则依靠相应的组织来制定、颁布与实施。这就涉及到了学校体育政策文本颁布的机构、地位与作用的问题［11］。学校体育政策制定主体是指学校体育政策的制定机构，而研究学校体育政策的制定主体，则有助于厘清不同制定主体之间政策的关系。由此可见，学校体育政策文本的主体即指学校体育政策的制定机构，而认识学校体育政策文本的不同机构，有助于理解其政策体系所关涉的机构、地位及运行情况。从清末时期学校体育政策的颁布情况看，形成了由清中央政府、学部来制定与颁布学校体育政策的局面，并未形成其他部门或组织参与学校体育政策制定的实践。因此，这一时期学校体育政策的制定主体较为单一，缺乏横向部门之间参与学校体育政策制定的实践与探索。从清末学校体育政策制定主体之间的关系看，学部作为清中央政府的组成机构，既对“上”负有政治责任、行政责任以及道德责任，也对“下”负有管理责任，它既是清末学校体育政策制定主体形成单一和纵向隶属关系的内部制度原因，也是清末学校体育政策制定主体之间缺乏协作架构的问题所在。

2 清末学校体育政策演进的特征

2.1 政策类型和政策内容单一

从清末时期的学校体育政策类型看，清政府并未独立颁布以学校体育或体育命名的政策文件，有关学校体育的政策规定全部与学校教育的政策文件组合在一起，而且组合在学校教育政策文件中的学校体育方面的政策规定，仅限于课程设置中的体操科规定。由此可见，清末的学校体育政策类型尚未形成独立的体系，其政策类型与政策内容单一。

2.2 政策数量变化特征不明显

从清末时期的学校体育政策演进的数量变化看，尽管其政策文件的总体数量、年均数量与民国时期、新中国时期的数量相比并不高，其在数量变化上也未呈现出明显的趋势与特征，但是在清末时期的十年间，清政府在内忧外患日益加剧的形势下，能够在学校教育政策的制定上以年均一件的政策数量关注到体育在学校教育中的工具价值，它不仅标志着体育正式进入了中国的学校教育系统，而且还对以后中国体育政策的形成与完善具有重要的意义。

2.3 政策主题强调建章立制

从清末时期的学校体育政策主题看，它以清政府颁布的法律法规为主，且多以章程形式由清中央政府公布实施。由此可见，清末时期的学校体育政策主题较为强调通过对学校体育的建章立制，并寄托于通过法律法规来推动全国的学校开展体操课的教育实践，以此期望达到晚清政府教育革新的目标。事实上，在晚清政府内忧外患局势的困扰下，全国各地并未真正贯彻与落实上述学校体育政策主题的规定，更难以实现晚清政府试图以法律的刚性约束改变长期以来中国学校教育旧有的惯习和模式。

2.4 政策工具类型单一

从清末时期的学校体育政策工具看，形成了学校体育政策以权威性工具为主，以能力工具和象征劝告工具为辅的政策工具运行架构。晚清政府在学校体育政策工具的遴选、确定以及适用上，更多地确立了以学校体育政策的权威工具运用为主的模式，这种政策工具的使用逻辑，切实地体现了以往皇权体制下所形成的纵向管理关系以及治理模式的行动惯习，并未尽到面对新形势需要合理遴选、确定以及适用复合政策工具才能达到的政策效果。由此可见，清末时期的学校体育政策工具较为单一，缺乏合理地使用各种政策工具的实践。

2.5 政策制定主体单一

从清末时期的学校体育政策制定主体看，就研究者能够检索到的文献而言，主要部门由中央政府与学部构成，并未发现其他相关的政府部门或组织参与学校体育政策制定的文献记载。这表明清末时期的学校体育政策制定主体以中央政府与学部为主，缺乏横向部门或组织之间的协调，更多地体现了封建王朝以纵向治理为主的行政逻辑、政治惯习以及社会治理模式。

3 结语

清末时期学校体育的改革与制度更新，不仅确立了近代中国学校体育学科教育的法定地位，而且还有力推动了学校体育教育的政策制定与制度构建，它也为近代以来中国学校体育政策的进一步制定与制度更新提供了可供借鉴的历史经验与启示。从清末学校体育变革的内外环境及动力看，其学校体育改革与制度更新的路径依赖可以概括为三个方面：一是源于对近代英美等西方国家的学校体育价值观、教育制度的文化认同［12］、制度借鉴以及经验的移植，但这种后发国家的经验借鉴与移植难以满足社会发展对学校体育的现实诉求［13］；二是源于近代以来开明人士倡导的“经学为主、西学为用”以及开眼看世界的改革思想的路径依赖；三是源于清末政府内忧外患的政治困境，它加速推动了利益相关者权力博弈与制度革新的政治路径依赖，进而推动并进一步形塑了清末学校体育改革的制度更新与政策制定。

事实上，通过对清末的学体育改革主要成果——政策文本的透视，有助于管窥晚清政府学校体育改革的展演逻辑、现实关切与政治图景。从晚清政府学校体育改革展演的逻辑看，之所以尝试推动改变以经学为主的旧教育制度，引进以知识和学科为主的新制度（学校教育中正式确立了体操科），不是为了动摇和改变晚清政府的王权统治，而是为了延续日益飘摇的晚清政府王权。从晚清学校体育改革的现实关切看，晚清政府试图透过体操科的确立，以回应国民体质日益虚弱的现实和窘境，进而寄望于学校普遍开始体操科，以扭转日益衰弱的国民体质，进而通过国民体质的普遍增强，来推动其革新图强的军事愿景。从晚清学校体育改革的政治图景看，晚清政府加以学校体育教育革新，以实现其军事愿景，进而最终推动其延续和巩固日益飘摇王权的政治图景。

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System Innovation of School Sports Reform in the Late Qing Dynasty：A Research Based on Policy Texts

ZHANG Wenpeng1，2，WANG Jian3

In order to easethe internal and external tensions，the Late Qing Government was forced to launch a topdown system innovation attempt in the hope of responding to social concerns fromall walks of lifeand sustaining its monarchy at the same time.School sports，as part of the reform in the Late Qing Dynasty，also borethe realistic pursuit for innovation and political purposes.By means of literature review and content analysis，the paper analyzed the policy texts——achievements of school sports reform in the Late Qing Dynasty，finding that：（1）The types，makers and content of school sports policies were quit single；（2）A policy tool system for school sports was developed，which takes the authority tool as its basis，and was supplemented with the ability tool and the symbolic advice tool；（3）The focus of school sports reform was to establish a system to promote the development of school sports.

School Sports Reform；Sports Policy；Policy Texts；Policy Types；Policy Tools；The Late Qing Dynasty

G812.9 Document code：A Article ID：1001-9154（2016）05-0113-05

G812.9

A

1001-9154（2016）05-0113-05

10.15942/j.jcsu.2016.05.019

（编辑 马杰华）

国家社科基金重大招标项目（11&ZD150）；中国博士后科学基金面上资助项目（2016M591116）；江西省高校人文社会科学研究项目（TY1511）。

张文鹏，博士，华东交通大学体育学院教师，北京体育大学博士后流动站在站博士后，研究方向：体育政策，E-mail：wenpeng98@126.com。通讯作者：王健，长江学者特聘教授。

1.华东交通大学体育学院，江西南昌330013；2.北京体育大学，北京100084；3.华中师范大学体育学院，湖北 武汉430079 1.School of Sport，East China Jiaotong University，Nanchang Jiangxi 330013；2.Beijing Sport University，Beijing 100084；3.School of Sport，Central China Normal University，Wuhan Hubei 430079

2016-05-20

2016-07-10