[摘要] 本文将城市老工业区的发展现状、突出问题和发展前景作为研究老工业区调整与更新的三个切入点，分析了老工业区污染工业发展的两难境地和企业搬迁行为面临的现实挑战，指出实现城市老工业区的转型与更新，要始终围绕结构调整、体制创新、城市功能完善、环境保护和社会民生等方面，全面推进老工业区产业、城市、社会及环境的综合调整升级。

[关键词] 城市老工业区 吉林省 转型 改造

[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）05

[基金项目] 吉林省科技厅软科学项目《吉林省中部城市群供需拉动效应研究》（20160418044FG）；吉林省社会科学院重大项目《吉林省城市老工业区搬迁改造问题研究》（2015ZD02）。

[作者简介] 赫曦滢（1983 — ），女，满族，博士，吉林长春人，吉林省社会科学院副研究员，研究方向：马克思主义城市理论、东北地区城镇化。

21世纪以来，世界经济的发展模式日新月异，重工业的发展环境与方向发生变革。信息网络技术带动了生产性服务业的兴起与发展，柔性和虚拟制造业已经成为高端制造业的新标签。反观中国老工业城市，经济和体制的双重因素制约了工业发展模式的转型与升级。产能过剩、结构不合理和自主创新能力弱等问题日益突出；产业的布局不够合理，不能支撑城市可持续发展；生态环境也面临巨大挑战。为此，2011 年，中央和国务院开始着手编制《全国老工业基地调整改造专项规划（2011-2020）》（以下简称《规划》），我国老工业基地城市进入全面调整改造的新阶段。《规划》范围覆盖了我国从东部到中部再到西部的65个老工业基地城市，其中包括吉林省7座老工业基地城市，11个城市老工业区。随后国务院又发布了《城区老工业区搬迁改造实施意见》以及《国家支持东北振兴若干重大政策举措的意见》，这为城市老工业区转型与更新改造营造了良好的政策环境，同时也提出了时间表和新要求。

新世纪以来，东北地区的经济发展呈现出从小高潮到低谷的图景。2003年到2012年，东北三省地区国内生产总值10年的时间翻了两番多。但是，2013年以来，东北地区经济下行压力加大，增速不断减缓。严峻的经济形势倒逼城市老工业区转型与更新改造。

一、城市老工业区搬迁改造的

必要性与有利条件

（一）吉林城市老工业区是中国重工业的“铁锈”区域

吉林的城市老工业区大多数是第一个五年计划、第二个五年计划和“三线”建设时期规划的，由国家统一布局、以重工业骨干企业为依托聚集形成的工业区。“一五”计划期间，在重点建设东北工业基地的方针指导下，在苏联援建的156项工程中，有11项布局在吉林，吉林成为当时中国工业建设的重点区域。在建国初期，老工业区为打造中国独立完整的工业体系，为老工业城市的形成与发展立下了汗马功劳，至今仍然是吉林经济社会发展的核心力量和重要支撑。但是，从重工业发展的潮流来看，这些企业现在大多位于城市中心区域，已经成为落后产能最集中的区域。工业污染严重、基础设施老化、用地紧张、安全隐患突出、困难群体较多、棚户区改造任务重等问题愈加突出，不仅与城市功能完善和空间布局的优化的要求不相适应，也对企业扩能提质造成了空间约束，已经成为名副其实的“铁锈”区域。

（二）吉林城市老工业区以资源输出型产业为主导

按照国家确定的老工业区范围和标准，吉林的7座城市中共有11个城市老工业区，这 11个城市老工业区占地面积约89平方公里，其中工业用地约40平方公里，占总面积的45%，共有工业企业752户，其中规模以上工业企业237户。吉林的城市老工业区基本都是以资源输出型产业为主，从上世纪50年代开始，按照“毛、糖、革、纸、酒、药、油”的产业布局，根据吉林的资源优势，各城市陆续建成一批大中型资源型企业。拥有丰富煤炭资源的辽源市曾经煤炭产量占全国煤炭产量的1/29，煤炭业占全市工业总产值的80%以上，而今已经成为了典型的资源枯竭型城市，往日的辉煌不再；白山市一直以煤炭、林业和铁矿石生产为主导的资源型经济结构也导致了其形成了以资源开发和原材料输出为特征的工业体系；通化市以医药、葡萄酒、机械和纺织等行业为主，通化钢铁公司也是我国重要的钢铁生产企业；白城市以发电、麻纺、造纸、水泥等产业为主导，资源型企业大多布局在平齐铁路西侧和齐阿铁路沿线；吉林市因为拥有丰富的水、矿产和森林资源，国家将大批重污染的资源型企业布局于此。东北十年振兴，虽然取得了不小的成绩，但是一些早该淘汰、限制和转型的产能，不降反升，经济结构中传统产业和产品，尤其是重工业仍占比重较大，资源输出型产业依然占据半壁江山，重工业“一柱擎天”和产业结构单一的状况没有得到根治，“原”字号、“初”字号产品居多，结构调整和升级转型仍在爬坡过坎。不少大中型企业，仍处于高端产业中的低端。

（三）吉林城市老工业区工业基础雄厚，具有良好的发展前景

吉林老工业区工业基础雄厚，而且具有较为丰富的水利、森林、矿产等资源，仍然具有广阔的发展前景。首先，老工业区的资产存量非常大。吉林由于前期的建设积累了大量资产，很多企业虽然面临产业转型的考验，但在国内仍旧是行业的龙头老大。现有的规模以上企业近300家，工业固定资产占全省比例高，这些企业每年创造的利润仍十分可观。巨大的资产存量将会成为老工业调整改造的重要推动力量；其次，老工业区的产业规模大。2012年，吉林的11个城市老工业区范围内企业的工业总产值占全省的近30%。在调整改造完成后，老工业区企业的发展空间将更加广阔，极大地带动产业的发展；再次，老工业区在吉林的产业地位重要。城市老工业区中不乏一大批在能源、军工、装备制造和原材料等方面发挥基础性、战略性作用的大中型企业，有大型骨干企业作为支撑，高素质的工人队伍作为基础，许多产品的技术水平在国内首屈一指；最后，老工业区的科技创新仍旧有较大潜力。老工业区所在的7座城市大都分布在吉林省经济发展水平较高的中部地区，该区域拥有高等院校约30所、国家级技术研发实验机构10多个，拥有大量的国家级高新技术开发区和经济技术开发区，具有研发重大技术和发展战略性新兴产业的基础条件。另外，吉林拥有丰富的自然资源，这些都为老工业区的搬迁改造奠定了坚实的基础。endprint

二、城市老工业区搬迁改造面临的挑战

当前，吉林城市老工业区搬迁改造中面临一些突出的矛盾和问题。第一，部分城市老工业区在搬迁改造中发展定位不准确，规划不科学，搬迁企业承接地的选择不合理；第二，在搬迁和改造过程中，一部分污染土地的治理不够彻底，延续粗放的土地利用方式，大拆大建劳民伤财，需要政府的规范与引导；第三，城市老工业区在搬迁改造中延续以往的城市规划思想，内部空间布局不够合理，限制了企业的发展和城市的扩容；第四，老工业区就业压力大，收入水平低。吉林的城镇居民人均可支配收入本来就处于全国的中下水平，但老工业区居民的收入水平才相当于吉林城镇居民人均收入水平的4/5左右，解决这些困难群众的生活问题成为老工业区转型与更新改造的核心问题；第五，国有企业改革相对滞后，历史遗留问题没有得到很好的处理，给搬迁增加了难度。一些大中型国有企业虽然经过多年改革，但改革成效一直不大，一些处于停产半停产状态的国有企业改革推进困难重重。

除此之外，吉林城市老工业区搬迁改造还面临两个方面的挑战：一是企业搬迁行为本身的困境与造成的负面影响；二是产业与企业在转型升级中面临的严峻形势。两个方面相互依存，相互影响，形成了制约城市老工业区发展的主要障碍，具体如下：

（一）老工业区的污染企业发展面临两难境地

吉林城市老工业区中污染企业很多，而且很多企业规模庞大、经济效益良好，想在短期内完全解决这些企业存在的问题有相当的难度。有相当多的企业存在搬迁难度，搬迁效果和预期有较大差异。这些企业治污手段一般都要低于国家规定标准，即使部分企业能够达到国家标准，还是不能满足城市居民对环境的期望。这类污染企业发展举步维艰：一方面，如果在城区内勉强生存，必须要停掉污染工序，这不仅影响生产，而且不能从根本上解决问题，最终的解决方案还是向外围搬迁并寻求新的发展空间；另一方面，企业虽然有搬迁的诉求，但实际难度较大，致使搬迁成为空中阁楼。第一，搬迁行为本身需要投入大量资金，除了购置和更新设备，还需要花费新征土地费用；第二，搬迁完成后，企业需要进行多年的建设才能恢复到搬迁前的生产状况，适应新环境需要时间；第三，企业在征地时，要对很多因素进行全方位的综合考虑，需要经过长时间的慎重挑选，市场份额在这段时间必然会受到损失。

另外，二次搬迁问题在中国城市的工业郊区化过程中也很突出，负面效应也非常明显。主要原因主要是一些政府的规划部门与企业目光短浅，缺乏长远意识，搬迁到城乡结合部的企业，由于城市迅速的扩张，企业污染和扰民等问题还会反复出现，企业不得不选择再次搬迁。很多企业在多次搬迁中造成了巨大损失，甚至破产倒闭，这与不合理的搬迁行为有极大关系。

（二）企业搬迁行为的领导干预问题突出

当前，老工业区搬迁过程中领导干预问题比较突出，行政力量过于强大，带来诸多弊端。首先，地方领导与企业看待问题的出发点和落脚点均有差异，对企业搬迁及其发展进行过多干预，非但不能确保企业的长远利益，而且可能限制企业的活力；其次，领导干预主要的目的是壮大本地区工业发展的整体实力，确保经济增长，防止企业出现“外流”现象，而这种思想不利于建立完善的市场和竞争机制，也不利于城市的长远发展；最后，当前的搬迁规划空间跨度有限，承接区域在城市周边，考虑基础设施和搬迁成本等因素，企业不可能搬迁过远，从长远角度看，这种策略不能彻底解决对居民区的干扰问题，为企业二次搬迁埋下隐患。

（三）分散搬迁与近域搬迁问题仍是制约企业发展的重要原因

近域搬迁的根源在于企业对城市基础设施过于依赖，尤其是公共交通的便利程度、污水管网的建设情况等对企业搬迁行为有重大影响。这些基础设施都是由政府部门出资建设的，企业不能单独建设，而企业在公共设施齐全的区域布局就能更好地利用这些设施，降低生产和环保成本。因此，如果基础设施不能满足企业发展的需要，必然会导致企业搬迁行为出现分散化，自主择址到成本低、设施齐全的区域，使政府对企业的管理陷入被动状态。在走访调研中我们也发现，许多搬迁企业分布十分分散，即使在制定了搬迁计划的情况下，也并没有按要求进驻开发区，自身又不能形成完整的工业区，在基础设施、生活服务设施、排污设施等方面面临困境。

（四）产能过剩、要素驱动产业转型升级不可持续问题复杂艰巨

吉林城市老工业区是我国产能过剩的重灾区。如何适应新常态的新要求，化解产能过剩危机是其面临的重要挑战，不但要考虑通过产业重组、转型升级、环境治理等克服要素驱动产业转型升级不可持续的诟病，而且要从深化行政体制改革、转变经济发展方式入手，真正使市场“活”起来，充分调动企业的积极性和主动性。

三、城市老工业区搬迁改造对策分析

经济新常态给吉林带来了新的机遇和挑战，吉林城市老工业区要围绕结构调整、体制创新、城市功能完善、环境保护和社会民生几个方面，打出转型升级和更新改造的组合拳。本文主要从企业搬迁行为和产业转型升级，提升企业活力等方面提出如下对策建议，以期全面推进老工业区产业、城市、社会及环境的综合调整升级。

（一）加大政策扶持和宏观调控力度，降低企业的搬迁和环保成本

综合考虑到企业现实搬迁需求，将老工业区企业搬迁纳入社会经济发展计划和城市规划中去。政府要加大宏观调控力度，力争降低企业搬迁和入驻工业园区的成本。就目前我国城市发展的方向来看，除了高新技术开发区外，其他类型的开发区都会对入驻企业进行选择，即只有无污染或少污染的企业才能入驻，而建设中的各个城市老工业区的承接区也对入驻门槛有所要求，很多搬迁企业因为环保不达标而不能入驻。为了避免这些企业不搬迁或分散搬迁给改造和管理造成困难，政府有必要进行统一的土地规划，必要时设立一些专门接受污染、扰民企业的工业园区，对这些区域按照国家环保要求进行整体规划和管理。建议对开发区进行分类建设，如按照污染程度划分为重污染和轻污染，或者按照污染类型分为空气污染、水污染和噪声污染等，根据不同类型的企业和环保需要，建立污染处理设施和相应的社会服务体系和基础设施，通过建立统一的标准化厂房，让企业接受“定制”服务，这样既可以改变搬迁企业布局分散、不便管理的状况，也可以减少企业的负担，降低环保和搬迁成本。endprint

（二）保障企业经济利益，为搬迁企业提供更多土地补偿

从老工业区企业搬迁的现实看，资金短缺是困扰企业搬迁的最大障碍，它造成了企业搬迁的进退两难，许多企业搬迁上马迟缓与持续时间过长等问题也直接与之相关。因此，政府要要力争为企业提供更为坚实的经济保障。对于搬迁企业而言，要让企业得到更多的土地补偿金，以法律或规定的形式对土地补偿金的分配方式及比例进行严格管理，保障企业的合法利益。在政府方面，要妥善处理土地出让金的分配问题，应当从地区和全市经济发展的全局出发，将资金投入到工业发展上来，政府要从城区土地功能的“退二进三”所获得的出让金中拿出更多的份额调剂城市工业的发展。针对企业搬迁的资金不足问题，可以鼓励搬迁企业发行企业债券、企业资产重组，支持银行优先贷款等形式来解决。

（三）对老工业区的整体功能进行适时优化，布局力求合理

考虑城市用地功能的相容性，原有工业用地的分类不应仅局限于以污染度作为指标的一、二、三类，可以存在新型的工业用地分类。因而可以适量增加都市工业用地，但同时也不能对此进行极端发展，应根据各地区的比较优势和产业基础发展可持续性的都市产业功能，既要发展创意产业和现代服务业，更要跳出现有产业的限制，主动占领产业价值链的高端，发展占用资源少、产业带动强的高端产业。

（四）因地制宜选择接续产业，实施多元化产业发展战略

现有规划中各城市对老工业区的腾退区域基本都选择了“退二进三”的发展模式，这既符合我国城镇化的发展方向，也符合城市发展的规律。但是，相似的发展模式也容易产生过度竞争，导致老工业区第三产业多而不强的局面。因此，发展接续产业也要因地制宜，优先发展有一定竞争优势、发展前景大的产业。实施城市老工业区产业转型的具体行动计划，除了要重点发展主导产业外，还要积极发展一些支柱产业，实施吸纳就业的重点工程。重点发展一批再就业项目，走产业多元化发展道路，发挥规模经济和集聚经济效应。加快发展旅游、养老、健康等产业和电子商务等新兴业态，培育消费新热点。同时，加大中央预算内投资对老工业区的支持力度，建设接续替代的集聚区和产业园区。

（五）深化国有企业改革，激活国有企业发展动力

根据《国家支持东北振兴若干重大政策举措的意见》的精神，深化国有企业改革和创新国有资产管理体制，对老工业区的国有企业进行系统化的改革，支持企业建立改革试点，争取中央的政策支持。对于国有企业，要按照中央统一部署，结合各城市的特点，研究央企与地方协同发展政策，组建跨区域的国有资本投资和运营公司，对经营状况不佳的企业进行重组或退出，增强央企的生存和适应能力。同时，要积极整合企业资源，通过股权多元化的方式将资源投入到战略性产业和新兴领域，支持央企和地方共建产业园区，用股权转让收益支付改革成本；对于地方国有企业，要进行分类改革，设立专项资金用以支付改革成本，充分利用资本市场进行融资，通过国有资产的证券化和本土化。

（六）开展老工业区产学研改革试验，推进城市可持续发展

老工业区转型和改造归根到底要靠科技创新支撑长期发展，要促进产学研的结合，打破制约发展的体制障碍，打通产学研之间的连接通道。因此，在转型过程中要建立一种综合性的发展机制，老工业区转型和空间重构设计较多的部门，如规划部门、环保部门、土地部门、房产部门、城建部门、计委、经委、银行等，需要各部门之间相互协调，共同决策。一方面，要充分重视专家、学者的作用，最好能开展专题研究，进行深入调查；另一方面，由市政府牵头，召开涉及部门之间的协调会，研制切实合理的搬迁方案。只有这样，才能形成良性发展机制，推进吉林城市老工业区转型升级。

[参考文献]

[1] 刘文波，何勇.腾笼换鸟大转型—东北城市老工业区搬迁改造纪实[J].人民日报，2015-03-11.

[2] 冯建.转型期中国城市内部空间重构[M].北京：科学出版社，2006.

[3] 国家发展改革委.支持东北振兴若干重大政策举措的意见.

Abstract：Jilin province is the cradle of China's heavy industry development. There are many large and medium-sized enterprises in the province ， and worthy of the name of the old industrial base， in the period of planned economy on China's economic development plays an important role， for the city of jilin province has made a significant contribution to the social development. With the rapid development of economic society， urban old industrial zone of the inherent contradictions appeared constantly， because of the expansion of city， is located in the edge of the city area in the past the old industrial area， evolution of the urban core is an urgent need to whole transferring and function transformation. This paper discusses the jilin old industrial city transformation and the urgency and necessity of updating， through analysis the present situation of the old industrial area， analyzes the challenges in the transformation and upgrading， and puts forward Suggestions and countermeasures for the government macroeconomic regulation and control.

Keywords：Urban old industrial Area； Jilin province； Transformation； Reform

（收稿日期：2016-08-19 责任编辑：廖令鹏）endprint