[摘要] 本文分析了全面二孩政策下家庭所面临的挑战与需求，提出我国应该在国家层面与地方层面构建家庭保障制度的途径：国家层面应构建家庭法律法规体系、改革家庭税收制度、扩展义务教育范围、完善公民假期制度；地方层面应加强对家庭的津贴补助、设立家庭服务机构、引入社区老人儿童服务的新形式、推进社会组织的培育与发展。

[关键词] 新人口政策 家庭政策 家庭福利 家庭公共服务

[中图分类号] C913 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）05-0069-04

[基金项目] 成都市社会科学院2016年度院级课题资助项目（编号：cdssky201605）。

[作者简介] 卢晓莉（1977 — ），女，四川乐山人，成都市社会科学院社会与法制学所助理研究员，研究方向：社会福利、公共服务。

目前中国人整体生育意愿不高，最主要的原因是随着经济社会的发展，抚养孩子的直接成本和间接成本大大增加，而我国尚没有明文制定家庭保障政策，对家庭的支持体系薄弱。因此，制定家庭支持政策，可减轻家庭经济压力，提升家庭抗风险能力；缓解老龄化社会的家庭养老保障问题；推动普惠型儿童福利发展，为儿童创造良好的家庭成长环境；降低家庭离婚率，提升家庭幸福度；提升家庭性别平等，有助于职业妇女更好地平衡家庭与事业。

一、社会转型与新人口政策背景下

家庭所面临的挑战与需求

我国改革开放30多年来，随着经济体制的变革和社会的全面转型，人们的文化观念、思想意识也发生了巨大变化，投射到家庭，则引起了家庭规模、家庭结构、家庭功能的重大变迁。

（一）家庭规模小型化、结构核心化

自 20 世纪 80 年代以来，随着计划生育政策的实施，我国家庭形态出现了日益小型化趋势。根据第六次人口普查的结果显示，目前我国平均每个家庭户的人口为 3.10 人①，家庭户规模呈下降趋势。第五次人口普查结果显示，家庭户中一代户的比例为21.1%，两代户的比例为59.3%②，核心家庭成为家庭类型的主流。核心家庭一方面可以简化家庭关系，但另一方面也削弱了家庭抚养子女与照料老人的功能，从而产生“空巢”老人、独居老人等新的社会问题。

（二）家庭关系平等化，不稳定性增强

据调查显示，当前我国绝大多数家庭中，夫妻双方均为在职人员，夫妻在家庭生活中经济地位平等，共同参与家庭日常事务。这一变化显示了，随着中国女性就业结构不断改善，女性参与劳动力市场的比重日益增加，夫妻之间不再是人身依附关系，而是平等的个体。传统意义上的“男主外、女主内”的家庭关系模式被打破，现代女性较难独立完成抚育子女的责任，由女性主导的家庭养育模式开始转变，导致隔代养育成为很多家庭的选择，父母在儿童早期教育方面的参与逐渐减少，容易产生亲子疏离，也容易造成家庭分歧。

家庭关系的另一个趋势是不稳定性日益增强。国家民政部最新统计显示：2014年全国共依法办理离婚登记363.7万对，比上年增长3.9%。这意味着自2003年以来，我国离婚率已经连续12年呈递增状态 ①。家庭关系的不稳定给家庭成员特别是儿童带来的伤害是巨大的，大量的实证材料证明，不完整的家庭或者不幸福的家庭，对儿童的心理发展、性格成长极易产生负面影响，导致儿童产生心理失调和社会适应不良等问题，更有甚者，会滋生犯罪行为。

（三）家庭成为家庭成员社会福利的主要提供者

目前，家庭的生活保障已成为社会保障不可或缺的补充。虽然我国已建立了离退休、社会养老保险、医疗保险、儿童互助金等制度，但家庭成员的生活照料主要由家庭内部来承担，特别是在农村地区，老年人的养老经济来源与日常照料都主要依赖子女、亲属。此外，由于“陌生人”社区的形成②，邻里人际互动减少，关系疏离，家庭成为人们情感需求的重要载体。

随着新人口政策的实施，我国的家庭又将会出现以下变化：首先是由于抚养二胎子女的需要，许多核心家庭将重新转变为联合家庭，隔代直系家庭的数量将有所增加。但现在的联合家庭与以往的大家庭又有所区别，特别是对于双方均为独生子女且生育二胎的家庭来说，“四二二”的家庭结构（即由祖父、祖母、外祖父、外祖母四人，父亲、母亲二人和两个小孩构成的家庭），“上有老下有小”，年轻人的生活负担会越来越重。其次会导致家庭关系的改变，二孩政策将在扩大家庭规模的同时对家庭养育质量提出严重挑战。特别是对0—3岁的小孩来说，在目前公共托儿场所普遍缺乏的情况下，家庭是其成长的重要场所，家人特别是母亲的照顾是幼儿健康成长的重要支柱，在此情况下，夫妻双方必有一方需要在家庭中投入更多的精力。在现实中，一般都是女性回归家庭，要么成为家庭全职主妇，要么选择有利于照顾家庭、照顾小孩的工作，真正能够做到事业与家庭完全平衡的女性是极其少数的。由此，原本男女平等的家庭关系会被打破，女性在家庭中的地位便会产生微妙的变化，这也是多数女性特别是职业女性不愿意生育二胎的重要原因之一。

一方面，社会的稳定和谐需要每个家庭的和谐稳定，而另一方面，家庭的和谐稳定离不开社会、政府的大力支持。家庭问题往往是个人及社会环境因素交互作用的结果。有鉴于此，西方发达国家的社会福利政策一直致力于帮助家庭及其成员履行家庭义务。当前，中国已经逐渐呈现出第二次人口转变的特征，进入了家庭变迁的关键时期③，家庭自我保障与自我发展的能力受到严重冲击，迫切需要外力的帮扶。

二、我国家庭福利政策与公共服务的局限性

在计划经济时代，我国实行的是福利全包政策，由国家承担了所有的福利，但这时的福利仅限于国有企业的职工，或者是机关事业单位的人员。改革开放以来，国家和集体通过转制、放权，从保障体系中逐渐退出，将原来由国家或集体承担的全部或者大部分责任，逐渐释放给社会组织、市场组织或者家庭。然而，这并不意味着我国没有关于支持家庭的政策措施，我国关于医疗保险、养老保险方面的政策也是对家庭的支持，只是我国没有直接以家庭为对象来制定福利政策。从政策科学角度审视我国目前的家庭福利政策体系，主要存在几个方面的问题：endprint

（一）家庭政策以补缺型为主

受经济发展的限制及福利传统的制约，目前，我国的家庭福利政策表现为补缺型的福利模式，还不具有普惠性，福利对象主要为残疾人士、困难群众、弱势群体和问题家庭，如孤儿、弃婴、“五保户”等。相比较而言，在西方一些福利化程度比较高的国家，如法国、瑞典、丹麦则形成了较为系统和完整的家庭保障体系，家庭福利对象不仅包括特殊困难家庭或者问题家庭，还包括普通家庭，将每一个普通家庭都视为国家支持和帮助的对象，为家庭提供经济支持、亲子福利、配套服务。

（二）政策整体性与衔接性较差

家庭福利涉及面广，制定家庭政策的部门也比较分散，导致政策“碎片化”现象严重，缺乏将家庭整体作为基本福利对象的家庭政策，各领域政策之间的整体性与衔接性较差，甚至出现了政策重复或者相互矛盾的情况。以儿童福利领域为例，民政部、财政部、卫生部、教育部、残联等都出台了不少优惠政策，这些专项政策非常具体、可操作性强，但是部门分割的政策体系也导致资源呈现碎片化，难以整合和有效配置。

（三）政策手段与功能比较单一

随着我国经济总量的增大、经济结构的完善、居民收入水平的提高，人们不再满足于基本的生存需求，而是追求更高质量的生活方式。而我国目前的福利政策还处于经济保障阶段，政策内容与服务手段都无法满足家庭的发展性需求。

总体看来，我国目前还没有形成以家庭整体为福利对象的社会福利理念，家庭的重要价值还没有得到全社会特别是政策制定者的高度关注，现行的福利模式已无法适应家庭快速变迁的要求，无法满足家庭多元发展的需求。

三、国家层面家庭福利

保障政策的构建与完善

基于中央与地方立法权限的不同设置，家庭福利保障政策的制定与完善也需要从两个方面入手，从中央政府层面来看，应从以下四个方面来改革和完善。

（一）法律法规支持保障

目前我国家庭福利的法制建设还很薄弱，各项法律法规比较零散，政策之间相互制约乃至冲突的现象时有发生，严重影响法律法规的可操作性与实际效果。应尽快开展《人口与计划生育条例》、《女职工劳动保护条例》等法规的修订工作，依法增设二孩育儿假、二孩子女补助金等，减轻二孩母亲育儿的经济成本和时间成本，缓解维护女职工孕期、产期、哺乳期“三期”权益与企业发展之间的矛盾。出台专门的家庭福利法，强化法律和政策对婚姻家庭的保护，进一步明确国家对家庭的保障与服务，厘清政府、市场、家庭在家庭福利供给中的责任边界，确定各个福利提供主体在不同类型家庭的主要任务，提升家庭福利保障制度的法治效力。

（二）改革家庭税收制度

我国实行的是居民个人作为申报单位缴纳所得税的制度，只要个人每月收入超过起征点，就按相应税率纳税。这一税收制度的主要优点是简便、易计算、征税成本较低。但是，这种税收制度也存在明显的缺陷，就是没有体现纳税人的差异性，没有将纳税人的家庭负担做为税收减免的依据。在很多西方发达国家，个人所得税的征收是以家庭为单位纳税，或者根据家庭负担状况的不同纳税。如美国、英国、日本在制定个人所得税制度时，都是将老年人赡养问题、未成年抚养及残疾人照顾等费用扣除，不包括在纳税额当中。目前我国已经建成了覆盖全国的人口信息系统，税务部门也已经建设了庞大的信息网络，实现以家庭收入为个税计税是可行的。应实行按家庭负担与赡养人口综合征税的制度，可以从儿童税收优惠、教育税收优惠、家庭结构税收优惠、残疾人税收优惠入手，对我国个人所得税制进行必要的调整与完善。

（三）扩展基础性义务教育保障

教育改革以后，教育支出成为家庭生活最大的一笔支出。据统计， 2012年我国财政性教育经费支出总额超过2万亿元，首次占GDP比重达到4%①。而英国早在2006年，教育投入经费即占国民收入的5.6%②。与发达国家相比较，4%的教育投入只是一个及格线，仅满足了基本需求，还没有满足充分需求，教育投入仍需进一步加大。目前我国浙江、山东、深圳、福州、珠海等地已经进行了十二年义务教育的试点，可借鉴这些地方经验，在全国全面普及高中义务教育。另一方面，对学龄前儿童，即0—6岁的儿童也应普及义务教育，大力推动幼儿教育事业发展，为家庭解决儿童抚养的困难，提高我国公民受教育年限，提升我国人力资本质量。

（四）实施公民家庭假期管理

我国可以从有利于儿童成长的角度，在不同阶段给予父母适当的假期，以陪伴儿童特别是幼儿的成长。应延长目前的产假，赋予夫妻双方相同的产假，支持男性参与到育儿中；增加育儿假，母亲可享受一年的哺乳假；增设儿童节假期，让父母能够陪伴儿童过儿童节；完善寒假暑假陪伴制度，增加儿童在寒暑假期间与父母的相处时间。

四、地方性家庭福利服务政策的增进路径

在家庭福利政策体系的构建中，涉及具体的服务层面，需要各个地方根据本地财政、社会发展水平、文化传统等，来确定家庭福利服务政策，重点在以下四个方面。

（一）增加对各种特殊家庭的津贴补助

保障家庭经济安全，是维护家庭稳定最基本的要求。政府应结合现行人口政策，加强对弱势家庭（包括独生子女家庭、二孩家庭、儿童家庭、老人家庭、 残疾人家庭、 慢病家庭）的经济扶助，减轻相关家庭的经济负担。对收入较低的计划生育家庭以及二孩家庭发放生育津贴，为“二孩母亲”按当地平均工资的80%提供经济补贴，对住房困难的二孩家庭优先提供廉租房或经济适用房。

（二）在城乡社区设立专业的家庭服务机构

在目前社区综合服务中心的基础上，设置社区家庭综合服务中心、社区家庭服务站和社区家庭服务信息点三个层次的服务机构，将社区服务做细，建立网络化的服务体系，使得社区中的每个家庭都能得到实际的支持与服务。同时，在社区中配备婚姻咨询、法律顾问、家庭教育、心理辅导、家庭关系调解等专业社会工作者，帮助解决家庭内部纠纷与困扰，提高家庭稳定性与凝聚力。endprint

（三）引入社区老人儿童服务新形式

老人和儿童是整个社会最应该关注与照顾的两大群体。各地方应充分调动社会资源，大力推动老年人养老服务，形成机构养老——社区养老——居家养老的养老服务体系，重点开拓社区养老和居家养老服务新形态，不仅为老年人提供身体照顾、生活照料等日常服务，还要提供精神慰藉、心理抚慰、出游陪伴等服务，使老年人能够在家中安享晚年。在儿童教育方面，应普及社区托儿所、幼儿园、日托中心、课后托管机构、课外艺术培训机构，通过免费或低收费的方式为儿童提供托管、课外学习的途径，以降低儿童教育成本，提高儿童素质教育水平。

（四）推进家庭福利领域社会组织的培育与发展

政府可以通过购买社会组织服务的方式，将涉及妇女儿童和家庭的创业就业、心理疏导、大病救助、法律援助、居家养老等公共服务纳入购买内容及指导目录，一方面可以充分调动社会资源关注家庭问题，另一方面也能培养一批专业化的社工服务队伍，为家庭的发展提供优质高效的服务。

Abstract： This paper analyzes the challenges and needs of the family under the new population policy， The author point out that our country should construct the family security system in two aspects of the state and local： The state should build a system of family laws and regulations， reform the family tax system， expand the scope of compulsory education， and improve the civil holiday system. The local should strengthen the family allowance，

establish family service agencies， new forms of service for the elderly and Children in the community， promote the cultivation and development of social organizations.

Key Word： New Population Policy， Family Policy， Family Welfare， Family Public Service

（收稿日期：2016-08-09 责任编辑：垠 喜）endprint