□ 刘满平

天然气管网体制改革该走哪条路

□ 刘满平

成立完全独立的管网公司不适合目前我国天然气产业发展现状。而管网公司的输送与销售业务分离和第三方公平公开准入才应是当前天然气管网改革的现实选择。

尽管传说中的油气体制改革方案将于年底出台，但目前仍有诸多问题悬而未决，引发外界争论。尤其是天然气管网环节，更是多重矛盾和利益冲突的交汇点，关乎此轮改革成败，争论很多。总的看，存在“现成派”与“改革派”两种观点。一种观点是我国天然气管网仍处于起步阶段，现成的管理体制适合目前天然气管网发展阶段和特点，不能“仅仅为了改革而改革”。另一种观点是天然气管网已成为制约我国天然气产业发展的一大瓶颈，目前急需进行改革。而“改革派”按照改革力度划分为“激进式改革”和“渐进式改革”，前者主张将管网直接从石油企业中拆分出来，组建单独的管网公司，一步到位；而后者主张应“循序渐进”，按照分步实施的方法实现管道独立运营，发挥规模经济效应，提高资源利用效率。

对于天然气管网体制改革，首先要像习近平总书记指出的那样，“改革要奔着问题去”，即必须坚持问题导向，突出重要领域和关键环节，切实消除制约天然气行业发展的体制机制性障碍。那么，首先得分析目前我国天然气管网到底存在哪些亟待解决的问题？也就是要回答“为什么改革”的问题。

天然气管网有三大问题亟待解决

目前我国天然气管网体制中存在诸多问题，但总的来说，有三大问题亟待解决：管网投资建设、第三方开放及价格机制。

管网投资建设：投资主体单一，已建成管网里程严重不足，与管网运行相配套的储气调峰设施建设滞后。目前国内天然气管网大型干线和支干线工程主要由国内三大石油公司投资建设，区域内支线主要由三大石油公司和地方资本投资建设，仅中国石油一家建设投资就占天然气管网总投资的70%以上。尽管管网投资建设不足已阻碍天然气生产供应，但民营天然气企业仍难以进入管网投资建设，致使我国天然气管网投资建设的巨大潜力难以释放，不仅管网建设的规模、速度跟不上发展需求，管网投资建设的效率和效益也有待提高。与此同时，由于储气、调峰价格机制缺失，储气库建设成本无法通过价格传导出去，管网运营者缺乏加快储气库建设的经济激励，导致目前我国储气调峰设施建设滞后，储气能力较弱。

第三方开放：不同企业、央企和地方之间管网的互联互通比较少，天然气管网向第三方公平开放不足。由于我国天然气生产和输送业务一体化，三大石油公司的管网主要用于运输自产自销的天然气，为固化垄断格局，缺乏管网开放动力。虽然2014年国家出台了《天然气基础设施建设与运行管理办法》《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》，对天然气管网等基础设施第三方公平开放做出明确规定，但现实情况是，中国石油仅在有剩余运输能力时向第三方零星开放，管网开放程度不足。中国石化、中国海油仅个别管道开展代输业务，延长集团尚未开展代输。即使有企业在海外组织到气源，也难以通过管网进入国内市场。此外，由于管网运营控制权掌握在国有油气生产企业手中，其他市场主体所处的市场地位不平等，谈判力明显不足，这种严重失衡的市场竞争格局，严重阻碍了民营企业组织气源的积极性。可以说，目前我国天然气主干管网、省级管网和液化天然气（LNG）接收站尚未真正实现向第三方公平开放。

价格机制：天然气管网运输定价机制不合理，有待进一步优化。我国目前的管输定价存在几方面的问题：一是管输成本不透明。天然气管输成本根据管道工程投资、预计输量计算，但油气企业上游中游垂直一体化管理，财务不独立，成本核算相对复杂，政府难以掌握真实成本。二是管输价格结算复杂，差别大。既有按中国石油内部价结算的单线单价，也有干线用户和支线用户结算价格不同的“干支非同价”，还存在合资管线费用高于独资管线费用的现象。三是价格调整机制缺失。管输价格一经价格部门核定即长期固定，难以反映天然气用户结构的多样性和市场实际情况的变化。四是管输价格相对过高。目前我国管输定价采用12%的投资回报率高于国际水平，折旧年限远低于国际水平，这种人为核高的管输价格，不仅造成目前以管网补销售的严重交叉补贴，更提高了无管网业务的其他市场主体进入竞争性天然气业务的价格壁垒。五是输配环节层级过多，收费过高。目前很多地方存在天然气中间输配环节过多、收费过高、层层加价等问题，导致输配费用占整个天然气终端销售价的比重过高。根据能源咨讯机构安迅思的数据，在浙江省工业天然气销售价格成本组成中，气源价格只占39%，国网的管输费占24.79%，省网管输费占5.41%，城市配气费占30.76%。

天然气管网投资建设的效率和效益有待提高。李晓东 供图

不宜成立完全独立的管网公司

在厘清问题之后，接下来就得寻找解决办法。其实，不仅在我国，国外发达国家在天然气管网改革过程中也面临同样的问题。

各国结合自己的实际情况，采取不同的改革路径，最终形成不一样的管网模式。例如，法国采取的是“输配合一、统一运营”模式，这种模式的优点是便于政府统一规划管网建设，缺点是缺乏竞争和信息不对称，政府无法获得企业各环节的真实成本，难以核定合理价格。英国采取的是“输配分离，输气管网独家经营”模式，该模式优点是天然气生产、输送和销售分开，生产和销售为竞争性环节，充分引入竞争，输气、配气环节因其自然垄断特性，独家经营效率更高。缺点在于这种模式有效实行的先决条件是：上游生产和下游销售环节充分竞争，天然气管网无歧视公平接入，要有强有力的独立监管机构。而美国采取的是“输配分离，输气管网多家竞争”模式，该模式的优点是有利于实现公平接入和加快管道基础设施建设，同时降低信息不对称，提高管道运营效率。缺点是可能导致重复建设，部分管道因不饱和运行而提高运营成本。而且这种模式必须要有完善的规划和强有力的监管与之配合。

纵观上述发达国家天然气管网改革路径可以发现，天然气管网的管理模式自身并无优劣之分，但模式的选择要与各国天然气管网发展历史、发展阶段、产业规模、竞争特点相适应。此外，我国天然气管网改革路径选择还要与我国的社会主义市场经济基本制度、石油国有企业的性质相适应，还要考虑改革成本的、面临的风险和难度，以及改革路径的可操作性等众多因素。

之前对于天然气管网改革，有观点建议应参考电网改革，将三家石油公司天然气管网等资产整合，成立国家管网公司或多家独立的管网公司。成立完全独立的管网公司看上去很美，但真正实现起来难度太大：

第一，作为上市公司，投资者关系的处理使得管网从国有石油公司剥离出来变得较为复杂，涉及问题较多，若分拆将面临境外投资者质询。

第二，成立国家管网公司只是将一家国企垄断变为另一家国企垄断，既有庞大的现有管网，又有新建管网沿线土地资源，无法实质性解决油气管道的自然垄断问题。

第三，管网建设依赖上游资源，目前还需大规模投资，拆分管网并不现实，还会影响现有油气公司继续投资管道建设的积极性。新公司筹资身份难确定，筹资更加困难。

第四，目前国内管网有三级，国家、省网和城市管网。一些省市，省网力量强大，连中国石油、中国石化等都很难进入。未来国家管网公司组建涉及省网公司处置，上划给国家管网公司或下沉到城市燃气管网都面临较大的利益调整。

所以，从理论上讲，成立完全独立的管网公司或许是最优的选择，但该选择成本过高，难度太大，现实可操作性不强，而且还可能会限制天然气开采企业建设管道设施的积极性，不适合目前我国天然气产业发展现状。而通过政府管制，促使天然气管网公司对所有天然气管输服务需求方一视同仁，更有利于兼顾市场公平与市场效率，因此管网公司的输送与销售业务分离和第三方公平公开准入才应是当前天然气管网改革的现实选择。

其他相关改革建议

向第三方公平开放天然气管网。尽快建立长输管道协商性第三方接入机制，明确协商程序，要求管输企业定期公布输送能力；要求主要企业对天然气管输和销售实行分开经营、独立核算；研究提出管网公司实行法律或产权分离的意见，通过管网公司的独立，切实保证管网的第三方公平接入。

尽快实现管网互联互通，保证“气畅其流”。对各种来源的入网天然气制定统一标准，保证管网中气体质量稳定、可用和安全。借鉴国外成熟管理经验，合理确定管网中新建管道的压力等级，制定统一的用气设施设计制造参数和气量计量标准，为管网互联互通做好技术准备，避免由于技术标准不一导致的市场分割、混乱。

进一步理顺天然气管输价格。一是增大天然气管输价格核定的透明度。向社会公布管输价格，为促进天然气代输业务提供信息便利。二是研究调整天然气管输价格机制。通过内部收益率和折旧年限等方面的合理调整，改变现行管网投资得以过度补偿的状况，减少交叉补贴，促进各类上下游市场主体以公允价格接受管输服务。三是研究建立储气设施价格传导机制，有效鼓励多方主体参与储气设施投资建设，提高天然气调峰能力，保障供给。近期，国家发改委相继发布《天然气管道运输价格管理办法（试行）》《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》《关于加强地方天然气输配价格监管降低企业用气成本的通知》，预示着天然气管输价格改革将很快拉开帷幕，进入实际操作阶段。

放宽天然气管网投资限制。一是鼓励民营企业等各类资本参与天然气管网投资建设。目前在西气东输三线已引入宝钢、社保基金等社会投资者。今后应积极鼓励民间资本参与新建天然气管网投资，并鼓励民营企业以参股、合作等形式参与现有管网运营管理。二是民营企业和地方企业已逐步参与煤层气、煤制气等领域，应鼓励这些企业立足项目，投资建设省内或跨省的天然气管道。

明确专门天然气监管机构。我国目前的天然气行业监管涉及资源保护、行业准入及投资审批等职责，中央多个政府部门之间职能重复交叉，缺乏统一协调。为改变现状，应进一步明确专门机构负责天然气行业监管，其天然气管网相关监管职责应包括：制定天然气管网发展规划；制定天然气第三方公平接入的规则并监督执行；核准重大天然气管网建设项目；按照价格部门确定的定价方法，审核天然气管道费率；开展天然气管输业务成本和交易监管；处理管网业务相关争议。

立法明确天然气行业的体制和监管框架。目前我国天然气相关法律法规主要是《中华人民共和国矿产资源法》和《天然气管道保护法》，规范自然垄断领域经营行为缺乏必要的法律依据，应尽快研究制定专门的《天然气法》，明确天然气行业体制和监管框架，修订完善相关法规，明确各类主体权责，建立切实可行的应急协调机制，确保天然气气供安全和应急保障。

（作者单位：国家发展和改革委员会）