李 徽 金 鑫

（昆明学院社会管理学院 昆明学院马克思主义学院）

为应对我国人口老龄化的加速态势，政府提出建设以居家养老为主体、机构养老为辅助的养老服务体系。在落实相关体系建设的过程中，一方面重塑老年人家庭功能与结构，完善社会养老保险经济支撑；另一方面推进社区互助服务，充实基础设施与服务项目。伴随着社会养老保险体系的改革与完善，社区互助服务建设的缓慢推进正逐渐成为养老服务体系全面推进的瓶颈。昆明市N区作为典型的西部城镇化代表，在经历了多次行政区域调整后，兼具民族聚居、城乡融合、工农业复合、边疆中心、人口老龄化等特征，在建设养老服务体系，特别是推进社区互助服务建设过程中呈现出特有老龄社会共同性与边疆民族社会特殊性。

一、昆明市N区社区互助服务型居家养老建设背景

（一）N区人口老龄化现状

据昆明市老龄办统计数据显示，截至2013年12月，N区60岁以上老年人口数为120463人 （其中，男58922人，女61541人），占总人口数的17.3%，且近五年来老年人口数量递增速度接近1%。目前，N区共有失能老人2220人，半失能老人4510人，养老服务体系承受压力持续上升。总体而言，N区老龄化、高龄化、空巢化、家庭小型化 “四化叠加”的特点日益突出。

（二）N区养老服务体系建设现状

十一五规划末期，昆明市制定了 《昆明城市老年人设施专项规划 （2009—2020）》（后简称 《规划》）并开始执行。根据 《规划》要求，N区在居家养老方面，要建设区级社区居家养老综合服务中心1处，用地面积7.5亩；建设社区级社区居家养老综合服务中心4处，平均每处建筑面积不低于1500平方米；在机构养老方面，建设市级老年护理院1处，用地面积72亩；建设区级养老院（自助公寓型的市/区级示范型老年公寓）1处，用地面积45亩。鼓励建设生活护理型的可结合 “异地来昆养老”模式的启动。完成对市 （区）级老年福利院的改造提升。使该区在十二五规划期末，新增养老床位2150张，公共养老基础设施建设用地182亩。

然而N区老龄办关于 《五华区养老产业调研汇报内容》的报告指出，截至2013年，N区仅完成虹山社区居家养老服务中心、江岸社区文化中心、学府社区居家养老服务中心的创建；当年仅投入15万元对24个老年活动场所新添设备和修缮；仅基本实现每百名60岁以上老人拥有床位数达到≥2张的目标。

（三）昆明市N区社区互助服务型居家养老建设存在的问题

1.项目实施与进度不符合相关规定，缺乏监督考评。根据 《规划》要求，2015年以前，老年人设施建设能够满足92%为家庭养老，5%为社区居家养老，3%为机构养老，为全市老年人口提供服务覆盖率不低于50%的社区居家养老服务和老年活动设施服务。但总体来看，N区开展老年人养老保障设施项目建设与《规划》尚存在较大差距，部分项目被城中村改造进度所拖累，直接影响到在“十二五”规划期内完成既定目标。各级政府在项目规划落实方面没有纳入考核体系，接受人大、政协监督缺乏刚性指标。

2.功能定位不能全面落实，项目达标被打折。根据 《规划》要求，居住区应设置养老院 （或老年公寓），按居住人口规模，配置不低于100床/万人 （居住人口）的养老床位；居家养老综合服务中心和老年活动中心，可设置日间照料中心 （托老所），提供助餐、助浴、助洁、助行、助急、助医等服务内容，按居住人口规模5万人/处的标准设置；居民小区或居住组团应设置日间照料中心 （托老所）提供餐饮室、休息室、阅览室、文娱室、康体室、谈心室等服务，按居住人口规模2.5万人/处的标准设置；老年活动中心，每处建筑面积不低于150平方米，用地面积不低于300平方米。以上设施属地无法设置相应老年设施的项目必须异地建设养老床位。但就现在来看，N区努力建设的相关设施不同程度在功能项目、硬件基础、配套环境方面与 《规划》存在差距，老城区街道办主要受限于土地，城乡结合区域主要受制于管理水平和配套条件，异地建设及相应变通处于停滞状态。

3.资金筹措与财政支持脱节，引导鼓励政策难以落实。第一，N区老龄委相关报告显示，在2008—2013年期间，N区对老龄事务福利经费共拨款26288338元，其中80岁以上老年人高龄补助费21937750元，农村60—79岁老年人生活补贴4109994元，占费用支出的99%以上；而民办居家养老服务中心运营补助费80594元，居家养老服务中心建设项目区级配套资金160000元，仅占专项投入不足1%比例。对于养老保障与服务机构建设可谓 “杯水车薪”。第二，政府为引导和鼓励社会资本参与，早在2009年4月就出台 《支持社会力量兴办养老服务业发展的实施意见 （试行）》的文件，就明确昆明市相关区县社会力量兴办养老服务机构，其固定资产投资规模在1000万元以上的 （不含土地），市政府按其投资总额的10%给予一次性奖励，以支持其改善基础设施和服务环境。对全市户籍老年人连续使用社会力量兴办养老服务机构床位6个月以上，给予相关养老服务机构 （床位数在50张以上）每床每月不低于30元的营运补助。然而，五年以来，市政府仅按规定向运转相对良好的相关养老服务机构发放运营补贴28万元。尴尬的数字背后，突显了政策门槛高，奖励数量有限，约束条件多，补贴标准低，责权条件模糊的弊端，导致社会力量引入成效甚低。

4.各级政府管理部门分工不清，政府、市场、个人三方责任边际模糊。第一，虽然昆明市制定出台了一批相关标准和措施，但由于民政与人社等部门行政交割和财政制度局限，居家养老下社区互助服务体系建设在行政、财政、人员编制等方面缺乏推进条件，N区—街道办事处—社区落实建设缺乏约束和考核，对社会力量引入不甚重视，机制欠缺。第二，由于政府、市场、个人三方责任边际模糊，居家养老下社区互助服务体系在建设、管理方面存在法律法规制度不健全，在调研中，不论政府工作人员，还是公办养老院、社会力量兴办日间照料中心，都在一定程度上在资金运行、人员培训与管理、设施建设与配套、政府帮扶与优惠等方面存在政策认识不清，处于尝试阶段，抱有观望、等待心理，对政策持续性存在顾虑和怀疑，严重制约了居家养老下社区互助服务体系建设和管理的推进。

5.养老资源禀赋差异大，目标规划空白，跨行政资源整合困难。第一，N区以大观、龙翔为代表的街道办事处地处传统城市中心区，规划建设已经定型，缺乏闲置土地及规划修编条件，仅仅能够从公共绿地及广场资源寻找突破口，且城中村改造、中小学搬迁公共用地资源多以房地产市场开发为代表的经济利益所替代，进一步加剧了市场化经济环境下养老资源投入收益周期长，政府强制不到位而造成的养老设施建设漏斗效应愈发突出。然而，N区主城区传统单位多，老年人口密度高，老年人退休金收益稳定但有限，呈现出对居家社区养老需求巨大和跨区域养老经济消费能力有限的特征。可以看到，N区中心城区养老资源缺口大、需求大、能力有限。第二，N区以西翥街道办事处为代表的城郊区域人口相对主城区密度较小，分布呈现碎片化，人口老龄化由于流动人口流入城区打工越发突出，养老基础社区薄弱，老年人养老意识比较薄弱，经济条件较为局限。但政府探索多元化养老投入，推进养老产业化有较大空间，可利用土地资源及社区公共设施资源相对较为富裕，市场参与门槛较城区投入低，具备一定程度承接主城区有条件社区居家养老服务转移的前提和前景。总体而言，N区养老资源禀赋差异大，城郊人群养老经济基础、意识、理念差异大，政府对街道办事处、社区间缺乏行政区一级的统筹和协调，难以开展资源局限下的跨社区协调和整合目标，以及行政支持与统筹，主观上进一步加剧了城乡间养老资源在供需关系、潜在能力、设施配备等客观条件的错位及局限性。

二、N区社区互助服务型居家养老建设的意义

（一）满足养老资源局限的情况下形成合力

目前，N区遵循上级政府要求，大力开展家庭养老、机构养老和社区居家养老服务，但碍于老年人群数量、结构，社区间经济社会发展情况，社区间土地、设施差异等情况，在养老需求与养老资源协调过程中差异较大，故简单用统一标准考核养老保障水平不仅建设投入巨大，而且可能造成计划与实际脱节。为提高社区养老资源使用效率，通过社区间养老资源整合，将在一定程度上弥补这些矛盾。

（二）打破行政壁垒以提高养老资源使用效率

以N区作为整体，打破街道办事处对养老资源的行政划分，实现社区养老资源的重新整合，将在一定程度上实现养老资源优化。因此，以N区统筹协调社区间养老资源整合，直接审批社区养老保障基础设施、人员经费及编制，由街道办负责督促经费使用和落实，由社区具体开展相关活动是研究和探索的重要内容。

（三）促进社区集中力量创办优质养老保障

鼓励以社区为养老资源基本单位，结合土地、老龄人口、基础设施、环境、社会组织创办各具特色、效果突出、形式多样的养老保障与服务，更加符合政府、社会、个人三方的利益，也更利于激活市场活力，引导公共资源与社会资本合理分工，并形成社区间养老保障与服务的特点，有效避免同质性竞争，促进差异性互补。

（四）积累养老保障与服务进一步完善有效经验

切实解决当前N区在完善养老保障与服务过程中在土地、资金、人力资源、管理方式面临的困惑和困难，形成社区间差别化建设，互补型使用；满足街道办效益性最大，功能上完整；落实N区规划任务落地，有效经验积累和推广。

（五）推进城乡社区建设的有机融合

N区所辖城乡社区通过在社区管理经验等方面开展对接互助，实现了城乡优势互补，突破就城市论城市、就农村论农村的传统社区建设思路，推进城乡融合，共同发展。既为N区城乡社区建设持续、健康发展探索出了一条有效途径，也为其他区域城乡社区建设过程中更好落实科学发展观，建立平等和谐的城乡关系提供借鉴的经验。

三、N区社区互助服务型居家养老建设的对策

（一）促进各级政府对社区互助服务型居家养老建设相关规划落实

N区位于昆明市经济社会发展前列，拥有较好的经济财政条件，扎实的社会建设基础，但养老保障与服务发展不能完成相关规划目标，与政府重视不足、认识不够、压力不大、责任不明、措施不到位密切相关。因此，推进N区居家养老下社区互助服务体系建设，就要形成主要领导负责，行政资源整合，成立集财政、民政、老龄办、人社的综合办，促进发改委项目审核，统筹协调，突破街道办行政格局，优化社区间养老资源整合，落实昆明市相关目标，提出N区覆盖全区老龄人群的人口老龄化背景下养老事业建设推进时间表；根据街道办老龄人口分布来规划功能健全，相互补充的不同社区互助型居家养老下社区互助服务体系建设目标；各社区按照规划要求落实项目建设与运营管理，使N区在居家养老下社区互助服务体系建设上成为 “十三五”期间昆明市的排头兵。

（二）推动社区互助服务型居家养老建设政策研究

N区党委、政府要高度重视老龄化社会建设工作的重要性、复杂性和艰巨性，对有利于相关工作开展，促进项目落实，预测发展需要的方面都要认真决策，深化认识。因此，在推动居家养老下社区互助服务体系建设过程中，要充分发挥党委领导作用，形成党办、政府办把关，人大、政协监督，民政、发改、人社牵头，高校、研究机构参与，群众认可的科学化决策体系，在数据统计、人口发展、区域发展、老龄化进程、老龄服务标准演变以及国家相关政策调整完善方面做出科学决策，着重对日间照料、机构养老在护理、餐饮、文体娱乐等方面内容制定标准，保证居家养老下社区互助服务体系建设的科学性、稳定性、持续性。

（三）推进社区互助服务型居家养老建设的试点

N区居家养老下社区互助服务体系建设工作推进总体缓慢的重要原因，是在僵化执行昆明市及上级相关规划政策中，没有从自身实际出发灵活运用政策赋予权利及变通方式，适度开展跨行政区域异地养老保障与服务建设。因此，N区应该探索打造以社区为单位，功能定位准确的项目建设；推进以街道办为统筹，社区间不同形式、性质、内容及功能互补的养老保障与服务体系建设；适度开展跨街道间社区养老保障与服务互补体系建设，建成一批社区间示范型互助养老保障与服务典型，解决资源瓶颈，落实功能互补，提高管理效率，满足老年人需求。

（四）引导社区互助服务型居家养老建设适度市场化、产业化

认真结合 《昆明市支持社会力量兴办养老服务业发展的实施意见 （试行）》的精神，明确政府、社会、个人三方责任，理清人、物、事责权主体，落实政府在财政、税收方面的补贴，结合N区经济、社会发展现状，加大引导及鼓励社会资本以多样灵活方式参与社区互助型养老保障与服务建设，探索适度市场化、产业化，争取在居家养老下社区互助服务体系建设过程中形成政府主导、社会积极、个人明确的良好局面。

（五）保证社区互助服务型居家养老建设的财政预算及执行

当前，N区老年财政主要局限为以社区统计发放老年人津贴为主体的财政预算，用于居家养老下社区互助服务体系建设的财政预算及执行数额极为有限，仅能够满足维持部分机构养老开支补贴，远远不能达到落实相关规划要求的项目启动及后期运营管理所需要的资金额。在 “十三五”规划中要明确财政专项预算，以街道办事处任务为依据，以完善社区特色居家养老下社区互助服务体系建设为目标，推进N区财政投入，倒逼昆明市、云南省专项财政配套口径拓展和补助到位，形成公共投入的财政单列、社会建设的资金补贴及个人享受的政策优待，有效建设标准高、起点高、服务品质高、效率高的社区互助型养老保障与服务建设体系。

（六）形成社区互助服务型居家养老建设宣传与教育良好局面

N区要在居家养老下社区互助服务体系建设过程中加强对各部门、社会组织、城乡居民相关理念、政策宣传力度，使政府工作人员责任明确、社会组织政策清晰、居民正确认知，形成充分发挥主观能动性促进社会建设的良好局面，形成对居家养老下社区互助服务体系建设的正确认识和充分理解。

（七）开展社区互助服务型居家养老建设专业人才队伍建设

N区推进居家养老下社区互助服务体系建设的过程中必须要认识到专业人才队伍建设的重要性。因此，需要在 “十三五”规划期内开展并落实中央财政扶持高校开展专业人才培训计划，地方高职高专院校签订订单式培养人才计划，地方财政扶持专业机构、家政完成人才培训进修计划，形成居家养老下社区互助服务体系建设过程中人员素质标准体系考核对人才队伍建设倒逼机制等，使居家养老下社区互助服务体系建设的人力资源队伍的软件成长与基础设施硬件建设同步发展。