梁建忠

摘 要：作为政策评估的初始阶段，公共政策事前评估在整个政策评估中具有不可替代的地位。基于文献分析法，本研究从形式、事实、价值三个维度构建了我国公共政策事前评估指标体系，为我国的公共政策评估体系夯实了理论基础。

关键词：公共政策；事前评估；指标体系

中图分类号：D631.43 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2016）29-0156-02

1 引 言

美国著名行政管理学家J·Anderson（1979）认为：“若把政策看成某种有序的活动过程，那么其最后一个阶段便是政策评估”。改革开放以来，我国政府制定了一系列的公共政策，大大的促进了我国经济、社会的发展，全方面提升了人民的生活水平。随着社会的发展、人民生活水平的进一步提高，人们对公共政策越来越看重，因为这着实影响着每一个人的生活。

由此可见，如何更科学、更合理的对公共政策进行事前评估，制定和实施 “中国好政策”，对于政策制定者而言尤为重要。党的十八大明确指出“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商时效性”，在实际中将“决策”举过头顶，要求各级党政机关做到科学决策。

可见，决策在我国公共政策中的地位越来越重要。而决策与公共政策事前评估是紧密联系着，从另外一方面而言，科学合理的决策需要一套科学合理的公共政策事前评估体系的支撑。不难看出，党和国家日益重视公共政策事前评估对于国计民生的重要性。

当前，国内外学界对于公共政策事前评估的内涵和概念尚未达成统一的共识。

美国著名公共行政学家Nicholas Henry（2002）对于公共政策事前评估的研究是比较早的，他认为公共政策事前评估的内涵是相对的，仅仅是对政策效果的预测。

M：C Alkin（1972）的研究更广泛，更深入，他认为公共政策事前评估是一种过程，在这个动态的过程中政府工作的重点在于确定重要的决策范围。

我国著名管理学家张金马（1991）的研究更具艺术性，他指出公共政策事前评估是一项创造性的活动，目的是在既定的政策原则指导下寻求最优的政策方案。

我国台湾学者林水波、张世贤（1982）认为公共政策事前评估的作用是论断政策概念与设计是否周全完整，有无偏离既定的政策方向，指明社会干预政策的效用。

综合国内外学者对于公共政策事前评估的认识，本研究为公共政策事前评估的内涵提出见解，供学术界讨论。

本文认为公共政策事前评估主要是指公共政策评估主体依据一定的评估方法和标准对政策方案（待评估稿）进行评估，目的是对政策的效果进行预测，从而促进政策的良性发展。

2 形式维度指标构建：公共政策的合法性基础

形式是事物存在的外在方式，一切事物都离不来形式。对公共政策事前评估形式维度的评估，主要是对政策本身的外部表现形态进行评估，具体包括政策文件形式、公共政策体系形式以及公共政策程序指标。

2.1 政策文件形式

在浩如烟海的公共政策中，无论是上下级关系，还是平级关系，公文的公布和传递是不能孤立的，一般都要借助文件本身的”形式“，即由文字语言构成的书面形式来构成。美国管理学家詹姆逊（1998）明确提出文件的“内在形式”就是专指文本形式，它能够反映文件在当时环境背景下的政治，社会、历史等内在方面。无论在哪个国家，公共政策都是作为一种规范性的文件而存在和流通，而能够直接体现这种“规范”的主要是通过文本形式体现出来的。本文认为对文本形式的评估，主要包括三个指标：政策目标的明确性、政策条文的逻辑性、政策文本的规范性。

2.2 公共政策体系形式

体系是个综合性的概念，它是各种要素的统一体。在一个主权国家内，存在着权力等级不一的公共政策制定主体，也存在不同类型、不同种类的公共政策主体，及时是同一类型的政策主体，在不同时期甚至同一时期也会制定出种类不同的政策，正是基于这些原因，构成了国家内部政策体系的多样性。我国政策 “打架“现象颇为严重，因此近年来学者们都将政策体系作为公共政策事前评估的一大范畴。我国学者刘华，周莹（2013）提出将“协同”的概念和理论运用到公共政策体系的评估之中。本文认为对公共政策体系的评估，主要包括政策的连续性、政策的稳定性，政策的协调性等三个评估指标。

2.3 公共政策程序

程序是一个固定、规范的概念，它贯穿于公共政策在制定、执行、评价与终止的过程中（李建华，2009）。程序合法对于政策形式合法具有重要作用。因此，对公共政策程序的评估，主要是针对政策制定方面的内容，包括政策形成的民主化程度、政策形成的科学化程度、政策形成的合法化程度三个评估指标。

3 事实维度指标构建：公共政策预期结果有效性的 保证

事实是事物存在的本质，能够反映事物将来存在状况的具体情况。一般而言，“3E”即经济性、效率性、效益性是事实维度评估的三大指标，因此，公共政策事前评估的事实维度主要是对这“3E”进行预测。

3.1 经济性

公共政策在未来是否具有经济上的可行性，直接影响到公共政策是否有存在的必要性，它是公共政策运行的基础。如果一项政策投入的成本太大，或者评估的成本太高，那么从经济角度来看，该政策就应该停止，否则得不偿失。本研究认为对经济性的评估一般包括以下三个方面：预期运行成本、预期评估成本和预期社会损耗。

3.2 效率性

陈振明（2000）指出效率性即是政策效益与政策投入之间的比例。我们一般都会追求公共政策本身的效率性，因为这能够直接决定了政策在未来短时间内产出的最大化。本研究认为公共政策事前评估的效率性指标主要是基于以下三个具体指标：预期资源配置的效率、预期产出的最大化程度、预期政策执行的效率等指标。

3.3 效益性

公共政策预期效益是公共政策运行的根本，人们很难想象一项没有效益、毫无用途的政策能给他们带来什么。简而言之，效益性关注的是产出的最大化程度。在学界研究的基础上，本研究认为公共政策事前评估的效益性标准一般包括预期经济效益、预期社会效益、预期环境效益等三个指标。

4 价值维度指标构建：公共政策价值的合理性的 源泉

价值维度直接反映了政策制定者的信念、理想和价值追求，它是政策运行的基本原则。对公共政策事前评估价值维度的评估主要包括三个指标：社会生产力标准、社会公正、人的全面发展。

4.1 社会生产力标准

在现实生活中，人们很难去判断一项政策的好坏，或者可以这么理解：判断一项政策好坏的标准是多样的。经过几代人的研究，现在人们普遍认为判断政策好坏的标准就是看该政策是否有利于发展社会主义社会生产力。因此，本研究将社会生产力视为公共政策事前评估的重要指标，具体包括政策的必要性、政策的适用性、政策的合理性等三项指标。

4.2 社会公正

市场经济的局限性导致了公正、公平的分配并不一定能够实现，因此需要政府的干预。而政府干预市场的前提就是因为政府本身所具有的公正和公平性，因此公共政策事前评估社会公正评估指标主要包括政策的公平性、政策的公共性、政策的满意度。

4.3 人的全面发展

社会主义和谐社会的内在要求就是实现人的全面发展。因此公共政策的根本目的在于实现人的全面发展。本研究认为人的全面发展主要包括三个内容：个体基本权益的保障程度、个体发展机会的平等程度、个体全面发展的实现程度。

参考文献：

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