◎张琦 贺胜年

社会组织：2020年如期脱贫重要力量

◎张琦 贺胜年

为确保到2020年“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”战略目标的实现，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出，要“健全社会力量参与机制。包括鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接。引导社会扶贫重心下移，自愿包村包户，做到贫困户都有党员干部或爱心人士结对帮扶。落实企业和个人公益扶贫捐赠所得税税前扣除政策。通过政府购买服务等方式，鼓励各类社会组织开展到村到户精准扶贫。鼓励有条件的企业设立扶贫公益基金和开展扶贫公益信托。实施扶贫志愿者行动计划和社会工作专业人才服务贫困地区计划。着力打造扶贫公益品牌，全面及时公开扶贫捐赠信息，提高社会扶贫公信力和美誉度”。可以说，充分动员和发挥社会组织参与扶贫脱贫攻坚战，对2020年如期实现脱贫目标极其重要。

一、社会组织是实现脱贫攻坚目标的一支重要力量

在我国，社会组织参与扶贫脱贫从20世纪80年代就已经开始。如于1985年成立的南京爱德基金会，主要从事慈善扶贫、助残助学、慈善医疗等；于1990年成立的深圳市青少年义务工作者联合会，是一个自愿、无偿为教育、卫生、科技、环保、扶贫等领域提供支持性服务的公益组织。1994年，该组织实施“一助一”计划，与贫困地区、受灾地区结对，提供定时、定点、定人、定项目上门入户服务。1996年，实施青年志愿者扶贫接力计划，到1998年，受该计划援助的国家级贫困县达200多个，覆盖了中西部17个省、区、市。

新世纪以来，我国社会组织蓬勃发展，在参与扶贫工作广度和深度方面都大大加强。从2000年至2007年，我国社会组织数量从153322个增加到386916个；2007年，社会组织从业人数是456.8万人，参与扶贫脱贫的内容和对象更加具体，包括贫困地区艾滋病患者、残疾人、流动人口，改善农村教育和农业生产，提高灾害管理水平等，并主要通过提供小额贷款、推广农业技术、改善教育条件等方式应对造成农村贫困的因素，从而为农村贫困人口脱贫致富提供路径选择。“5.12”汶川地震发生后，社会组织在灾后重建中发挥的作用，以及一些具有较强综合性、创新性和持续性的农村扶贫项目的出现，使得政府、企业、国内基金会等开始对本土社会组织开放部分资源，加之这一时期新公益、社会企业、农村社会工作等新的理念和方法不断涌入，进一步推动了那些致力于农村扶贫与社区发展的本土公益组织的创新和发展。据不完全统计，截至2014年底，我国社会组织达60.6万个，从业人数达682.3万人。从2000年至2014年新增社会组织个数45.3万个，平均每年新增3万多个。从业人数从2006年的425.2万人增加至2014年的682.2万人，增加了257.1万人，平均每年增加28.6万人，平均增幅为每年6.2%；女性从业人数从2006年的106.3万人增加到2014年的200.4万人，平均每年增加10.5万人，平均增幅为8.5%（数据来源：《中国统计年鉴2015》）。其中有很大一部分主要就是从事或参与扶贫脱贫以及慈善事业。

二、社会组织在扶贫工作中具有独特的作用和优势

第一，社会组织的扶贫脱贫补充和辅助作用明显。我国以政府为主导的开发式扶贫模式，在解决区域性整体性贫困方面成绩突出，不容置疑。但这一模式在解决个体性、分散性和差异性贫困问题，以及在实施扶贫脱贫的最后一公里和项目与能力维护等方面尚有缺陷，社会组织则正好能在这些地方起到补充和辅助作用。例如“5.12”汶川地震发生后，社会组织在心理救助、妇女儿童和老人等看护和心理援助等方面发挥的作用就充分体现了这一点。

第二，机制灵活成本小，项目投入绩效高。以政府为主导的扶贫模式，其优势在于拥有强大的人力、物力和财力等资源，但其在传递环节却不容易精确达到扶贫对象，因而会存在投入多而效益小的现象。而社会组织因其机制灵活，能够直接到达扶贫救助对象，因而运行成本小，绩效明显。通过对四川农村发展组织的实证研究，学者们发现，贫困人口的受益程度与社会组织对扶贫项目的投入之间呈指数关系，并且社会组织在生存相关类项目扶贫上绩效较高（张海霞，庄天慧，2010）。

第三，扶助对象和扶贫产品精准化。从社会组织参与农村贫困治理的历程可见，其扶助对象瞄准性强，有特定的群体指向，这也是提升扶贫效率的保证。扶贫产品则以项目的形式落地，一方面将有用信息和技术技能传授给受益人，提高贫困人口的参与度，另一方面则以小额信贷等扶贫项目引导建立起有约束功能的信用链及其关系制度，从社会资本和生产制度上改变贫困人口的生活状态。

第四，在动员国内外资源投入扶贫方面作用明显。从国际经验尤其是发展中国家的经验来看，社会组织在反贫困斗争中具有不可替代的作用。实践证明，社会组织在动员本土资源和海外资源参与扶贫工作方面有重要作用，其能够通过竞争、创新、示范来促进扶贫资源使用效率的提高。例如，截止2015年，中国青少年发展基金会所属的全国希望工程累计接受捐款118.32亿元，资助学生5350560名，援建希望小学18982所，援建希望工程图书室23490套、希望厨房5023个、快乐体育7795套、快乐音乐1323套、快乐电影620套、电脑教室1215套（数据来源：中国青少年发展基金会官方网站）。

第五，社会组织是参与扶贫工作的专业机构，效率高，自我改善能力强。社会组织一方面能更多动员社会资金用于消除贫困，另一方面可以通过实际操作各种项目确保善款、善资能够落实到各种消除贫困的活动中去。此外，社会组织的工作人员在项目开展过程中逐步积累经验和知识、技能，成为扶贫领域的专家，进而更直接、有效地针对各种贫困问题开展针对性扶贫活动。

三、社会组织参与扶贫工作的困境和解决路径

尽管社会组织具有能够深入基层，倾听最贫困的老百姓声音，了解到他们的需求；目标明确，机制灵活；创新性强，能将扶贫效力达到政府部门达不到或无法达到的广度和深度等优势，也确实在扶贫开发工作中发挥了重要的作用，但就目前社会组织与各级政府部门之间的关系来看，社会组织仍然还是政府的从属，扮演着“助手”的角色，还远未成为扶贫治理体系的一极，在参与扶贫工作方面仍然面临很多困境，如资源动员有限，扶贫投入严重不足，导致扶贫效率及其专业化程度遭质疑；社会组织参与扶贫等公益活动的氛围缺失，无法满足社会期望；资金来源压力较大——80%的社会组织目前面临着“资金来源”方面困境，接近半数（46%）机构将“政府购买服务”排在了所需支持首位，“政府购买服务”（71%）被纳入社会组织所需支持前两位。只有不到一半接受过国内基金会资助，半数社会组织接受过企业捐赠，有三分之一的社会组织获得过政府资助。而随着有关政策的变化，受国际机构资助的社会组织数量下降，资金量在缩减，有明显下降趋势；等等。这些困境既有社会组织自身发展的规范化问题，也有宏观环境的优化问题。因此，健全和完善公益扶贫的制度体系，倡导公益扶贫理念和创新公益扶贫方式，提升社会组织在公益扶贫中的治理能力和水平，也同样是新时期我国扶贫脱贫重要任务之一。

第一，建构社会组织参与扶贫攻坚的制度空间。一方面可以从法律上加以明确，另一方面可以从政策上给予倾斜。事实上，随着社会组织的发展，现有法律体系在有些方面已稍显滞后，应当重构社会组织参与扶贫攻坚的法律体系，完善有关法律、法规，促进社会组织参与扶贫攻坚。如应尽快出台《社会组织法》，用法律的形式明确社会组织的地位、职能、组织机构等，规范社会组织运行，为社会组织合法权益提供法律保障。同时，扶贫部门应该配合制定、出台有关社会组织参与扶贫攻坚的相关部门规章，进一步明确社会组织参与扶贫攻坚的权利与义务，一方面规范社会组织行为，另一方面也能保障社会组织权利。此外，政府应在政策上给予优惠条件与扶持，为社会组织参与农村扶贫创建良好的政策环境。

第二，提升社会组织扶贫治理能力。社会组织终究还是需要一定的能力来履行好有关职能，胜任扶贫攻坚相关工作，因此，加强社会组织的自身建设，是摆在各类社会组织面前的一个重要课题。一要完善组织成员管理机制。一方面，提高社会组织成员的扶贫能力以及综合素质，成为扶贫工作的专业人才。另一方面，制定科学的激励机制、奖惩机制、薪酬制度等，为社会组织成员提供良好的福利待遇，并采取灵活的工作方式，以多样化的扶贫策略指导扶贫工作。二要优化组织资金来源构成。虽然我国社会组织资金来源多元化，但是其构成比例不协调，社会捐赠比例较小，而政府财政支援所占比例较大。因此，社会组织在积极获取政府财政补贴的同时，也应积极采取多种方式吸纳与整合更多的社会捐赠。三要提高组织的社会公信力。一方面，要做好组织信息发布工作，使组织信息公开透明；建立形式多样的监督机制，使组织的工作处于有力的各种监督之下，另一方面，要打造具有特色的扶贫公益品牌，重点抓好组织的运营能力建设。公益品牌作为一种标识，不仅代表有形的产品，也代表着无形的服务，是社会组织与捐赠者、支持者之间的相互承诺，对于塑造社会组织良好社会形象、整合公益资源、推动组织发展等有重要的推进作用。因此，打造公益品牌是形成社会组织核心竞争力的必要条件，是社会组织提高自身能力的核心任务。

第三，要提升公众参与扶贫攻坚的意识与能力。公众也是推进社会组织参与扶贫的有生力量，能够放大社会组织在扶贫攻坚中的能量。但目前，由于普遍缺乏扶贫参与意识，使得我国公众参与扶贫攻坚呈现出精英化趋向。因此，应当为公众参与扶贫攻坚营造参与氛围、创造参与条件。促进公众积极了解与关注社会组织的扶贫行动，根据自身所面临的困境主动寻求相关社会组织的帮助，积极配合参与社会组织开展的扶贫行动，促进扶贫工作的顺利进行；积极参与社会监督，关注社会组织扶贫项目开展、资金使用等方面的情况，促使社会组织公开扶贫工作相关信息，谴责挪用、挤占慈善基金等不良行为。

（张琦，北京师范大学中国扶贫研究中心主任；贺胜年，北京师范大学经济与资源管理研究院博士研究生。本文为国家社会科学基金重点项目“精准扶贫精准脱贫机制、路径和创新模式研究”<15AZD074>阶段性研究成果/责编刘玉霞）