洪　锋

(河海大学 公共管理学院，南京　211100)



基于内部控制理论的第三方介入环境污染型项目社会稳定风险评估机制研究

洪锋

(河海大学 公共管理学院，南京211100)

预防和减少环境事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，是一个亟待解决的难题。基于内部控制理论，构建了第三方介入环境污染型项目社会稳定风险评估的系统框架，第三方介入环境污染型项目社会稳定风险评估机制以评估质量与效率、信息真实与有效、遵循国家法律法规为目标，以环境系统、行为系统、信息系统、监督系统为控制要素。其中环境系统是基础，行为系统是核心，信息系统是桥梁，监督系统是保障。

内部控制；环境污染型项目；第三方；社会稳定风险评估

1　前　言

进入21世纪，我国逐渐进入“风险社会”和“环境敏感期”，环境事件频发，如厦门PX事件(2007)、江苏启东制纸排海工程事件(2012)、宁波镇海炼化扩建事件(2012)、四川什邝反对钼铜项目(2012年)、昆明安宁反对炼油项目事件(2013)、上海反对磁悬浮铁路项目(2013)及广东反对核电项目(2014)等，甚至形成“项目一上就闹，一闹就停、屡闹屡停、连锁反应”的局面，不仅严重影响了社会稳定，也影响了国家重大产业布局，更影响了政府的公信力。如何科学处理经济发展、环境保护、社会和谐三者关系，如何化环境污染型项目社会风险为发展机遇，预防和减少环境事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，已成为中央和地方党委、政府亟待解决的难题。党的十八届三中全会提出：改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全重大决策社会稳定风险评估机制。由此可见，社会稳定风险评估机制已经成为国家创新社会治理体制的重要内容。

尼斯卡宁在其研究模型中假设官僚机构是理性人[1]。朱玉明在其研究中也指出地方政府的行为不以盈利为根本目的，但却有明显的利益取向，表现出理性经济人的特征[2]。在环境污染型项目决策中，政府作为重要的利益相关方，由政府部门对项目进行社会稳定风险评估，其客观性和公正性难以得到保障。因此，针对环境污染型项目社会稳定风险评估的工作，政府部门应采取回避态度，由无利益相关、非隶属于政府部门且相对独立的第三方机构进行评估。本文将从决策部门、责任主体、第三方评估主体、利益相关群体等形成的一个有机系统着手，基于内部控制理论来研究第三方介入环境污染型项目社会稳定风险评估的机制。

2　内部控制理论和第三方评估

2.1内部控制理论

纵观内部控制的发展，从最早简单的内部牵制到逐渐深入、不断完善的系统性内部控制理论体系可以大致分为内部牵制、内部控制制度、内部控制结构和内部控制整合框架四个阶段[3]。内部控制包括营运的效果和效率、财务报告的可靠性和相关法令的遵循为三大目标，环境控制、风险评估、控制活动、资讯与沟通、监督为五大要素[4]。

内部控制外部化根源于内部控制，是内部控制范围和职能的扩大化。内部控制是机构不同层次的每一个成员在实施内部控制时都扮演着一定的角色，同时承担相应的责任[5]。针对内部控制过程中某些层级的需要，使用特殊的控制手段和方法以期达到特殊的控制效果，因而逐渐引入一定数量的外部控制，即产生了内部控制的外部化。内部控制的外部化包括控制参与者的外部化和控制程序及方法的外部化[6]。内部控制外部化有综合性、主体多样性和方法广泛性三大特点[7]。

2.2第三方评估

第三方评估较多的被运用于政府绩效的评估，最近几年才扩展至社会稳定风险评估中。所谓第三方评估，即与第一方——评估对象和第二方——服务对象无隶属关系及利益关系的评估机构进行专业化评估。从现阶段来看，第三方评估机构主要由高等院校、科研机构、律师事务所、投资咨询机构及有一定资质的专业评估机构组成。由第三方介入环境污染型项目进行社会稳定风险评估有利于保证评估过程的独立性和评估结果的公正性、客观性、权威性，同时也是政府民主决策、科学决策和依法决策的重要保障。

第三方介入环境污染型项目社会稳定风险评估机制作为一种新生的制度，在其发展过程中社会稳定风险评估制度面临的困境，在第三方介入环境污染型项目社会稳定风险评估中也是亟待解决的问题。张玉磊指出第三方介入社会稳定风险评估面临着政府自闭性、第三方发展滞后、制度保障缺失等诸多困境[8]。廉如鉴指出评估中的“介入性扰动”，在前期准备阶段、论证阶段、评估阶段使各方利益相关者观念和行为发生变化，从而使原来的社会稳定风险水平改变，即评估行为本身反而增加了社会风险[9]。成协中指出需要尽快完善社会稳定风险评估的法制建设，提升社会稳定风险评估的法律地位，将其从“必经程序”提升为“法定程序”；明确评估范围；决策主体与评估主体适度分离；科学区分风险类型，构建多元、复合的评估机制；专家的利益声明与回避制度；评估过程和结果的公开及可审查性[10]。陈静则指出需要民意表达的渠道，保障信息的公开，积极开展公众参与，使各利益相关方能表达意见[11]。

3　基于内部控制理论的第三方介入环境污染型项目社会稳定风险评估机制

环境污染型项目社会稳定风险评估的总目标是促进社会和谐稳定，第三方介入环境污染型项目社会稳定风险评估机制的目标是评估质量与效率、信息真实与有效、遵循国家法律法规。具体可分为两个层次要素，第一层次是环境系统、行为系统、信息系统、监督系统四个要素，其中环境系统是基础，行为系统是核心，信息系统是桥梁，监督系统是保障。第二层次要素是环境系统包括的政策法律、社会文化、评估主体、财政专款；行为系统包括的机构资质、评估流程、评估指标、结果公示；信息系统包括的社会舆论、社会评价、信息化平台；监督系统包括的持续监督、持续制衡、定期评价、监督报告。第三方介入环境污染型项目社会稳定风险评估机制的系统框架如图1所示。

图1　第三方介入环境污染型项目社会稳定风险评估机制系统框架图Fig.1　The system frame diagram of social stability and risk assessment of the third-party involvement in the environmental pollution project

3.1评估机制目标

评估机制的目标归根结底是为了实现环境污染型项目社会稳定风险评估促进社会和谐稳定的总目标，所以要以促进社会和谐稳定为立足点，来研究第三方介入环境污染型项目社会稳定风险评估机制的目标。

评估质量与效率。提高评估质量与效率作为评估机制的首要目标，有利于社会稳定风险评估更好的发挥其主动预防、风险预警和动态维稳作用。尤其在主动预防上，首先需要能够对风险进行正确的识别，才能制定相应的预防措施，因此对评估质量提出了更高的要求。在此基础上，在评估过程中还需要讲求效率。近年来我国在维稳方面的经费支出巨大，但却陷入了“天价维稳”没有发挥其维护社和谐稳定作用的怪圈。所以，通过有效的内部控制，组织和规范第三方介入社会稳定风险评估，在一定的资金范围内，在保障评估质量的前提下，最大限度的提升评估效率，促进社会资源高效利用。

信息真实与有效。在整个评估过程中，能否真实有效的获取信息将直接影响评估质量和准确性。首先需要保证评估主体在评估过程中信息收集方法的科学化和信息获得渠道的规范化。同时，在先进的网络技术支持下，建立起评估工作的信息化平台，利用信息化平台对评估工作的各个环节进行管理，并针对评估工作中出现的问题提出解决意见。

遵循国家法律法规。在依法治国的大背景之下，社会公众的法律意识和维权意识也日渐增强。因此，在开展评估工作时，要保障程序正义，维护社会公众的合法权益，使国家的相关法律法规得到很好的遵守。

3.2环境系统控制

是指对建立、加强或削弱特定活动和程序产生影响的各种因素的总称。第三方介入环境污染型项目社会稳定风险评估机制，并不是孤立存在的，它存在于一定的环境中。环境系统控制发挥着基础性作用，是其他控制方式与方法赖以存在和运行的环境。

政策法律。2012年1月20日中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》的通知(中办发〔2012〕2号)，要求凡是直接关系人民群众利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大工程项目建设、重大政策制定，以及有较大影响的重大决策事项，党政机关做出决策前都要进行社会稳定风险评估。《指导意见》提出了“应评尽评”的基本要求，即凡是按照规定应当进行社会稳定风险评估的重大决策事项，未经评估不得做出决策。不难发现，对于社会稳定风险评估的开展仅局限政策性指导和行政性规定，并未落实于法律法规。在尼斯卡宁提出的官僚机构是理性人的假设下，政策性指导和行政性规定会因领导人的决定而改变，这使得社会稳定风险评估的地位及其稳定性和延续性受到挑战。因此，需要以立法的形式确立社会稳定风险评估的法律地位，使其成为法定程序。

评估主体。在《指导意见》中指出，根据工作需要，评估主体可以组成由政法、综治、维稳、信访等有关部门，有关社会组织、专业机构、专家学者，以及决策所涉及群众代表等参与的评估小组进行评估。在实际工作中，仍是以政府主管部门作为评估主体占多数。以南通市为例，2015年1月至9月，第三方作为评估主体进行评估的项目为177个，仅占全市社会稳定风险评估项目总量的12%。第三方作为评估主体的优势显而易见，但其优势与其地位并不相匹配。同时，在《指导意见》中，关于评估责任的追究，主要涉及《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》、《中国共产党员纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等法律和规定，对第三方作为评估主体没有明确的评估责任追究。第三方作为评估主体的一个组成部分，对其评估责任追究的忽视，可以反映出第三方作为评估主体的地位和评估责任追究机制的不健全。需要将主管部门和评估工作进行主体分离，确立第三方作为评估主体的唯一合法地位，充分发挥第三方评估的独立性和科学性优势，承担相应的评估责任。

财政专款。现阶段社会稳定风险评估工作的开展，以政府部门为主体仍是无偿劳动形式进行评估，当第三方作为唯一合法评估主体开展评估工作时，必然涉及评估经费。应将第三方开展稳评工作所产生的经费列入政府财政预算，设立专项资金，并明确不允许向所涉及项目业主收取评估费。专项资金的设立，更好的为第三方机构开展评估工作提供了支持，有利于保障其在开展评估工作中发挥独立性的优势。同时，需要针对评估的类型测算评估工作劳动量，制定评估经费阈值，防止恶性竞标行为的发生。

社会文化。社会文化包含了社会结构、行为规范、信仰和价值观念、人口数量等等因素，社会的良好文化氛围在整个社会的发展过程中发挥着中流砥柱的作用。随着我国经济社会的不断发展，法治国家的不断建设，人民素质的不断提高，公众的维权意识不断加强，公民对政府监督权行使的诉求越来越高，都有利于社会稳定风险评估工作的开展。同时，这也将有利于政府不断完善民主决策、科学决策、依法决策。

3.3行为系统控制

是指为了保证目标的实现而制定的一系列程序，以规范第三方介入环境污染型项目社会稳定风险评估工作，是整个内部控制框架的核心。

机构资质。评估机构的机构性质、机构业务范围、机构评估力量、开展评估数量、开展评估质量、评估过程规范化程度等指标确定评估机构等级。同时，对环境污染型项目进行分类，包括涉及垃圾焚烧发电项目、PX项目、核电项目等方面的环境污染型项目。针对不同类别的环境污染型项目，确定所需评估机构等级，再核算评估所需劳动量确定评估经费阈值，在符合要求的第三方评估机构中进行招投标确定评估机构。

评估指标。基于评估指标对环境污染型项目社会稳定风险进行测算是整个环境污染型项目社会稳定风险评估中的关键步骤，权威、科学、细致、可操作的指标体系将有利于评估工作的开展，有利于准确的识别社会稳定风险。现阶段的评估工作更重视“可行性”的分析，而缺乏对“不可行性”的论证，使得评估工作存在漏洞。杨雄设计的重大项目社会稳定风险评估指标体系将指标分为两大构成部分，即宏观层次的外部环境指标和微观层次的项目本身涉及指标。宏观层次的外部环境指标包含经济指标、社会指标、政治指标、价值观指标；微观层次的项目本身涉及指标包括社会性、协调性、可行性。各个指标下含可量化测算的子指标，其中包括对“不可行性”的测算，全面对社会稳定风险进行识别，最后根据指标权重和数学计算公式计算社会稳定风险发生程度[12]。科学、统一、规范化的评估指标有利于提高评估结果的权威性和准确性，有利于防控失稳事件的发生。

评估流程。针对环境污染型项目，由主管部门根据维稳办提供的第三方评估机构名单，确定第三方评估机构，由所确定的第三方机构开展评估工作并得出结论。同时，由维稳办确定第四方监督机构，并由第四方监督机构对第三方的整个评估过程进行监督，得出评价报告。第四方监督机构根据实际情况确认评估过程是否公正，如不公正是否需要更换第三方评估机构，如公正则确定风险等级。

第三方介入环境污染型项目社会稳定风险评估机制的行为系统控制流程如图2所示。

图2　第三方介入环境污染型项目社会稳定风险评估机制行为系统控制流程图Fig.2　The flow chart of behavior control system of social stability and risk assessment of the third-party involvement in the environmental pollution project

结果公示。我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这即为公民的知情权提供了保障。环境污染型项目直接关系人民群众利益且涉及面广，所以对环境污染型项目的社会稳定风险评估要有可查性，并由评估机构对评估结果进行说明。

3.4信息系统控制

对第三方介入环境污染型项目社会稳定风险评估的业务活动进行记录，并收集整理内外部信息，加以沟通，以保障第三方开展评估工作。信息系统是连结环境系统、行为系统和监督系统的桥梁。

社会舆论。社情民意的反映很重要的一种方式，即是通过社会舆论的形式来呈现。社会舆论很大程度上能反映出公众对环境污染型项目的态度和看法，尤其是针对部分项目形成的“项目一上就闹，一闹就停、屡闹屡停、连锁反应”的局面，评估机构更加需要注意社会舆论的动向，敏感而又准确的把握社情民意。同时，需要畅通民意表达的渠道，使公众的合理诉求得以表达，保障利益相关方的合法权益不受侵害。

信息化平台。良好的信息与沟通直接影响第三方介入环境污染型项目社会稳定风险评估的质量和效率，信息化平台将作为信息与沟通的媒介，发挥巨大作用。环境污染型项目社会稳定风险评估工作都将在信息化平台上进行流程化操作，包括环境污染型项目评估报备、确定主管单位和协办单位、第三方评估机构备案、第四方监督机构备案、评估小组成员、评估方案、主要民意调查途径、评估结论等，信息化平台由维稳办负责。基于信息化平台，主管部门和协办部门可以了解评估工作进展，维稳办可以给出业务指导，第三方评估机构可以汇报评估工作进展，第四方监督机构反馈监督意见。

3.5监督系统控制

是指对内部控制系统的运行质量和效果进行监督、检查和评价。经常性的监督可以为定期的评价提供重要依据，定期评价的结果又可以解释监督中存在的问题，最终形成监督报告反馈第三方介入环境污染型项目社会稳定风险评估的评估结论可信度。所以针对第三方介入环境污染型项目社会稳定风险评估，引入第四方监督机构对第三方的评估工作进行监督。

持续监督。监督将持续于评估工作的各个阶段，对评估人员能力的核查是其中重要内容。在主要民意调查过程中，需要监督是否出现违规调查现象，确保所获得数据和信息的真实性。同时，由监督机构对各个利益相关方进行调查，了解各个利益相关方对评估机构工作的评价。建立申诉机制。针对评估工作中的不公正、不客观现象，各个利益相关方均有权利向环境污染型项目主管部门进行申诉，保障各个利益相关方的合法权益。

定期评价。基于信息化平台，评估机构完成评估工作中的一个流程需要在信息化平台上进行汇报，而监督机构则需要针对这一阶段的评估工作进行评价，对评估中存在的问题和缺陷提供意见。

监督报告。评估机构完成评估工作提交评估结论后，监督机构需要提交监督报告，对整个监督工作进行评价。监督报告主要根据持续监督和定期评价过程中获得的信息和数据撰写，为决策者对评估报告的可信度提供重要参考依据。

4　结　语

环境污染型项目在为当地带来巨大经济效益的同时，不免也会引起周边居民的担心，引发“邻避效应”。随着公民的环保意识日益增强，环境抗争事件也愈来愈多的被曝光，其中不乏群体性事件。然而，在对环境污染型项目进行社会稳定风险评估的过程中，由于地方政府表现出的理性经济人特征，其公正性和客观性存在先天性缺陷。引入第三方对环境污染型项目进行社会稳定风险评估，将发挥出其独立性、客观性和公正性的优势。在评估的过程中，评估机构需项目相关利益群体进行识别，全面分析论证，系统地识别所面临的各种社会风险因素，分析风险事件发生的潜在原因、概率和可控制程度等。同时，针对各类社会风险因素及其相关性，提出有针对性的防范和化解社会风险的对策建议。最后，评估机构需制定环境污染型项目的社会风险管理计划，明确政府部门、项目法人在化解社会风险中的职责和分工，项目法人需安排化解社会风险的配套资金。在第三方介入环境污染型项目开展社会稳定风险评估的过程中，对环境、行为、信息和监督这四个系统的控制，则有利于保障评估工作的质量和效率，保证评估工作扎实稳健的推进，发挥评估机制的最大效果，进而实现促进社会和谐稳定的总目标。

[1][美]尼斯卡宁.王浦劬,译.官僚制与公共经济学[M].北京:中国青年出版社,2004.10.

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[12]杨雄,刘程.加强重大项目社会稳定风险评估刻不容缓[J].探索与争鸣,2010,(10):32-36.

The Social Stability Risk Evaluation Mechanism of the Third-Party Involvement in the Environment Pollution Project Based on the Internal Control Theory

HONG Feng

(SchoolofPublicAdministration，HohaiUniversity,Nanjing211100，China)

Preventing and reducing environmental event, controlling, alleviating and eliminating the negative social effects was a urgent puzzle. Based on internal control theory, this article had established the system framework for the third-party involvement in the environment pollution project. The social stability risk evaluation mechanism of this project was aimed for the evaluation quality and efficiency, the real and effective information, and also aimed to comply with the laws and regulations of the country. And the control elements were environment system, behavior system, information system and monitor system, among which the environment system was the basis, behavior system was the core, information system is like the bridge, while monitor system was the guarantee.

Internal control; environment pollution project; the third-party; the social stability and risk assessment

2016-08-01

国家社科基金资助项目“环境污染型工程项目社会稳定风险与治理研究”(批准号15BSH037)；江苏省社科基金资助项目“江苏污染型工程项目社会风险放大与治理机制研究”(批准号15SHB004)。

洪锋(1991-)，男，浙江杭州人，河海大学公共管理学院社会学专业2014级在读硕士研究生，研究方向为社会评价。

X820.4

A

1001-3644(2016)05-0122-06