连　杰

(西北大学经济管理学院，陕西　西安　710100)



地方政府“土地引资”与经济发展

连杰

(西北大学经济管理学院，陕西西安710100)

由于中国特殊的国土资源禀赋和政治体制，关于土地流转方面的研究由来已久。本文以制度经济学中“产权界定”为理论起点，诠释了分税制改革后中国逐渐清晰的“区域竞争”格局下地方政府的“土地引资”行为，从“土地引资”的外部性作用论证了协议式工业用地出让对经济发展的作用，并根据全国24个大中型城市面板数据进行相应的实证研究。研究发现，低地价的引资竞争对经济增长具有较强解释力。另外，工业发展水平和资本存量也是经济发展的关键。

土地引资；协议土地出让；经济发展

在中国特有的制度背景下，地方政府通过土地出让的方式来进行经济和“官员晋升”的竞争，这集中体现在“土地引资”行为：政府往往用低地价和优惠政策来吸引外资，引导产业集聚和就业，促进城市总体经济状况。这样的方式的主要特点是什么？对经济发展有哪些影响？本文首先将分析分税制改革后地方政府的制度背景和约束，探究“土地引资”的主要形态和原理，然后将分析“土地引资”的产出效应和其对经济发展的促进作用，最后结合24个大中型城市2004—2009年的面板数据给以相应的实证证明来佐证观点。

一、“土地引资”的制度背景和选择策略

(一)中国的土地制度中的“分权”与“集权”

我国的土地所有制是国有制和集体所有制，也就是说，土地的所有权是掌握在国家手里的。张五常曾明确指出，中国的土地产权不是界定在中央，也不是在省市，而是在县。县一级的土地流转，是整个中古农转非土地流转的核心力量[1]。由“县”主导的土地策略无疑是“分权”的体现，这种分权形式能够调动地方政府发展经济，改变我国计划经济体制下由上自下政府治理的弊端。然而，真正使得“县际竞争”发挥作用的，除了土地“流转权”外，还有相关“收益权”的明确界定。张军指出，80年代后期地方的财政包干制度已经形成，然而真正的工业化和城市化的快速发展是在90年代后期[2]。原因在于，土地流转金的收入在财税体制中属于预算外收入，界定模糊，而地方政府往往私自变卖土地获得巨大的利益，使得有效率的农转非土地流转无法保证。而要素的充分流转和竞争也因为地方保护主义而缓慢和停滞，造成了地方的重复建设和资源浪费。这种看似“集权”的财政政策使得中央集中了巨大的财力，能够加大对地方的转移支付和扶持力度，同时分税制改革限制了地方税收的范围和权利，使得地方政府只能通过做大增值税总量来获得财政以及官员晋升的优势。这样，地区之间以“土地引资”为方式的GDP竞争模式才悄然成型。

(二)地方政府基于产出最大化的“协议”土地出让政策

由于增值税的税种决定着税收和经济总量和经济发展密切联系，而地方尤其是市县级政府又掌握着土地资源，于是政府往往出于增值税收入的考虑而进行有规划地招商引资，而在土地出让方式上政府往往采用“协议”式土地出让方式[3]。“协议”土地出让的特点是土地的价格和相关边界条件是由地方政府和企业以合约的方式界定的。合约谈判使土地的出让价格具有相当大的弹性，政府会根据外来投资者的产出特点和品牌效应对比当地禀赋条件进行衡量。相同的企业产出对不同的地方外部性影响差异巨大，在发展落后地区，工业企业的落地能够带动地方的就业和税收，具有较大的边际收益，而且能够吸引更多的同类型厂商入住形成集聚效应。而在发达地区，工商业产值的发展空间就相对较小，外部性收益不大，故而土地价格的下降幅度不大。

二、“土地引资”对经济发展的影响

区域竞争模式下的地方政府协议土地出让的目标是通过引入技术和资本，利用其来使得区域总体经济产出最大化。依据经济学的均衡理论，地方政府的土地经营策略是，尽量使得每块土地的边界贡献达到统一，从而能够达到一个财富最大化的均衡点。以“协议”土地出让为主导的“土地引资”契合了地方政府经营和发展城市的诉求，能够引致经济发展，表现在：第一，“土地引资”能够拉动地价上涨。所引工业和制造业能促进人口的流动和收入的增长，于是带动了商业用地和房地产用地的需求迅速增加，边际土地价值开始上涨。土地增值能够为地方政府带来巨大的土地转让金，形成巨大的城市建设基金；第二，“土地引资”能够促进产业集聚，在区域竞争模式下，地方政府为引入外来资本，除了用低廉的地价来提供优惠，也往往重视地方基础设施的改建和工业园区的修建。“土地引资”行为有区域总体产出最大化的倾向，而产业也因为集聚而能节省交易成本。所以，地方政府往往引入有上下游关联的产业来形成产业链，工业园区的扩大直接形成地方规模和品牌效应，能够吸引更多外资进入。这样的良性循环会显著增强地方城市的区域影响力。根据作者的分析，提出本文理论假设：地方政府采用的协议土地出让方式具有明显的经济增长驱动效应，这种方式是通过土地价格竞争的方式实现，“低地价”会引领“高增长”[4]。

三、实证研究

(一)模型的设定

为了验证地方政府“土地引资”对地方经济增长的驱动作用，特设定以下模型进行实证分析：lnGDP=β0+β1Lnpricei,t-2+γXi，t+θt+ui,t其中，GDP作为核心被解释变量，是t期城市i的GDP增长率。协议土地出让价格price是核心解释变量，是各城市每年的协议土地出让总收益和协议土地出让总面积的比值。由于2006年8月发布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确开始限制工业用地的协议土地出让，2006-2007 年协议出让工业用地占总工业用地的比重迅速下降了23个百分点，到2008 年仅有17.3%的工业用地由协议出让，所以从2008年开始，以协议土地出让作为解释变量已经不再合适，而考虑到一般工业用地的建设滞后和数据的缺失，本文所选数据为2004-2007年的协议土地出让价格。而这段时间也恰好是一届政府官员的任期时间，在任期内考察“土地引资”具有较好的参考价值。

X是控制变量组，根据已有研究和参考文献，设定以下控制变量：(1)滞后四期GDP的移动平均值EGDP，衡量城市的经济发展水平以捕捉可能存在的经济收敛效应。(2)固定资产投资总额K，衡量城市的投资额度和资本存量。(3)EMPLOY是城市第二，第三产业的劳动就业人口总数，衡量人口和劳动力要素的流动效应。(4)INDUST是工业增加值占GDP总量的比重，衡量城市的产业结构。本文选取2004-2009年全国24个城市面板数据进行实证研究。协议土地出让相关数据来源于《中国国土资源统计年鉴》，其他相关数据来源于《中国城市年鉴》。

(二)实证结果

考虑到城市面板数据不可避免的区域效应，本文使用固定效应模型进行回归。回归结果见下表1，在充分考虑控制变量对经济增长的影响基础上，本文所得回归结果显示，核心解释变量土地价格PRICE对被解释变量GDP有显著的影响，其回归系数在1%的显著水平下为负，验证了本文的核心论点：以低价竞争为特征的协议土地出让具有对经济增长的驱动效果。地方政府在任期内越是以低价进行“土地引资”，对地方经济的总体外部效应影响越大，在滞后期的经济增长效果也越明显。

在控制变量方面，经济发展水平EGDP的解释力显著为正，证明了地区之间有不同的经济收敛效果，也证明了“土地引资”在不同类型的城市均具有发展驱动作用；固定资本投资K和产业结构的工业水平INDUST的解释力也显著为正，这证实除了积极进行土地出让，经济的发展离不开城市的基础设施建设以及工业发展与资本存量水平。我国正处于经济快速发展阶段，因此更好地加强对外开放，更大规模引进资本和技术密集型企业，完善城市基础设施建设，发展工业具有重要意义[5]。

表1　固定效应回归结果

四、结论与政策建议

中国在改革开放的30年里取得了举世瞩目的经济发展成就，经济的腾飞与中国独有的政治体制关系密切。在土地的公有制体制下，经济腾飞的秘诀是在市县级政府层级明确土地的收益权与流转权，并且在分税制改革后保证了一种自上而下的层级分成制度，这样产生了传统的财政联邦主义不具有的激励相容效应[7]。“集权”和“分权”结合的土地制度安排催生了地方政府的“土地引资”竞争，这种竞争所采用的协议土地出让价格在竞争中也具有不同的弹性。

当然，现有的地方政府土地出让格局也存在问题，集中体现在唯“GDP”发展的竞争格局会导致地方政府粗放型土地利用，大规模的开发出让土地忽视了环境的承受能力。并且，原本的土地所有者农民无法享受到土地流转的增值收益，加上户籍制度的限制，在新的城市化背景下会造成更大的社会问题。因此政府应该完善官员考核体系，改变原有的GDP发展竞争局面，建立地区可持续发展，绿色经济，居民幸福程度等多维指标[8]。应该进行户籍制度改革，允许居民“用脚投票”，这样也能促使地方政府改善治理，促进要素的流动，实现市场充分竞争。政府应从每一笔土地增值收益中抽取一定比例，建立地方或国家的专项土地基金，专门用于补贴农民，只有这样才能使得土地流转收益惠及整个国民群体。

[1]张五常.《中国的经济制度》，2009.中信出版社.

[2]张军，高远，傅勇，张弘.中国为什么拥有了良好的基础设施?[J].经济研究，2007，03：4-19.

[3]颜燕，刘涛，满燕云.基于土地出让行为的地方政府竞争与经济增长[J].城市发展研究，2013，03：73-79.

[4]蒋震.工业化水平、地方政府努力与土地财政：对中国土地财政的一个分析视角[J].中国工业经济，2014，10：33-45.

[5]雷潇雨，龚六堂.基于土地出让的工业化与城镇化[J].管理世界，2014，09：29-41.

[6]范子英.土地财政的根源：财政压力还是投资冲动[J].中国工业经济，2015，06：18-31.

[7]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007，07：36-50.

[8]张莉，王贤彬，徐现祥.财政激励、晋升激励与地方官员的土地出让行为[J].中国工业经济，2011，04：35-43.