周建波 施小陆 黄琛

近年来，随着中央、自治区贯彻落实中央重视基层、关心基层、支持基层的要求，针对基层公务员队伍建设出台了《关于加强乡镇干部队伍建设的若干实施意见》《关于做好艰苦边远地区基层公务员考试录用工作的意见》《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》等一系列政策措施，较好地解决了基层干部来源不足、职务职级晋升等问题，为夯实基层基础取得了显著成效。特别是艰苦边远地区“招人难”、公务员队伍人员紧缺等突出问题得到了缓解。但基层公务员队伍建设中仍存在一些值得关注的问题，尤其是艰苦边远地区基层公务员队伍结构不合理、队伍不够稳定等问题尤为突出。本文以防城港市县（市、区）为例，立足于艰苦边远地区基层机关公务员队伍建设现状调研的基础上，积极探索解决艰苦边远地区基层机关公务员队伍建设问题的思路与方法。

一、防城港市艰苦边远地区基层机关公务员队伍基本情况

（一）防城港市艰苦边远地区状况分析

防城港市辖1县1市2区，均为享受艰苦边远地区津贴县，其中东兴市、防城区属边境地区。受自然条件、经济发展水平等因素的制约，防城港市艰苦边远地区呈现地处边远、条件艰苦、工作难度较高等特点。

1.地处边远。防城港市地处我国大陆和海岸线的最南端，南濒北部湾，西南与越南交界，拥有长达584公里的海岸线和230多公里的边境线，其中最远边境乡镇峒中镇远离城区124公里。防城港市是多民族聚居的地区，有汉、壮、瑶、京、侗、苗等21个民族，少数民族人口占全市人口的48%，是典型的边境民族地区。

2.条件艰苦、工作难度较高。防城港市下辖23个乡镇，其中大多数乡镇属于边远山区，处于山地、丘陵地带、远离中心地区。有5个边境乡镇，交通不便、人口分散、经济较为落后，条件较为艰苦。一是工作任务繁重。随着经济社会发展的不断推进，各县（市、区）征地任务繁重，群众纠纷较多，信访维稳压力大，特别是处理边境纠纷难度更大。二是工作环境不宽松。因受公车改革等政策的影响，下乡补贴得不到保障、交通用车不便等原因，往往完成一项工作任务，要付出几倍心血，艰苦边远地区基层公务员在工作环境等方面承受着更大的挑战。

（二）防城港市艰苦边远地区基层机关公务员队伍结构现状

截至2015年年底，全市艰苦边远基层公务员为3963人，占全市公务员的61.91%，其中县级公务员为3253人，乡级公务员710人。

1.年龄结构。35岁及以下的1027人，约占25.91%；36-45岁的1330人，约占33.56%；46-54岁的1294人，约占32.65%；55岁及以上的312人，约占7.9%。由此可见，“老中青”的梯次配备较为合理。

2.学历结构。研究生学历的191人，约占4.82%；大学本科学历的2388人，约占60.26%；大学专科学历的1174人，约占29.62%；中专及以下的210人，约占5.3%。从统计数据来看，具有研究生以上学历的人数较少，具有大学、大专学历者是主流，平均学历达到了较高水平。

3.职务结构。县处级的113人，约占2.86%；乡科级的2228人，约占56.22%；科员、办事员及试用期人员1622人，约占40.93%。

4.性别结构。4个县（市、区）现有女性公务员1178人，占队伍总数的29.72%，基本达到了《中国妇女发展纲要》所规定的“女干部占干部队伍总数的1/3”的目标。

二、当前防城港市艰苦边远地区基层机关公务员队伍建设中存在的主要问题

根据防城港市2015年底公务员队伍的统计数据进行综合分析，目前防城港市艰苦边远地区基层公务员队伍建设中主要存在以下几个方面的问题。

（一）队伍结构方面的问题

1.知识结构。从平均学历层次来看，虽基本符合要求，但具有博士学位的4人、硕士学位的75人，约占2%。学士学位的982人，约占24.78%。大专以上学历公务员中在职教育者多，全日制者少，学历高但学识低现象仍然存在。从知识结构看，由于我国长期以来强调的是“通才”策略，导致当前基层公务员队伍中的大多数工作人员属于综合管理类公务员。而在涉及经济管理、农业生产、法律知识、信息技术、环境保护和特色产业等领域，专业型、技术型的“专才”公务员十分稀缺，学非所用或者用非所学的现象较为明显。在乡镇政府中专业性、技术性的公务员几乎没有，特别是边境乡镇公务员队伍中没有越南语专业翻译，这就无法满足日益科学化、精细化的社会需求，以至于在出现一些专业性或技术性的难题时手足无措，不少基层干部存在着“不懂干”“干不好”的问题。

2.职务结构。基层队伍中，乡科级职务以上36岁以上的公务员2478人，占总数的62.53%。乡科级队伍中35岁以下的年轻公务员233人，占5.88%，年轻干部相对缺乏，这不利于激励基层年轻干部干事创业和个人成长。

（二）招录人才方面的问题

自2014年贯彻落实中央、自治区《关于做好艰苦边远地区基层公务员考试录用工作的意见》以来，防城港市艰苦边远地区用活优惠政策，在不设定专业限制、放宽年龄、提高招录本地人才比例、开考比例等方面倾斜优惠政策，适当降低基层公务员准入门槛，这在一定程度上解决了艰苦边远地区基层机关“招人难”的问题，但同时也凸显了报考热度不够、职位缺乏竞争、新录用人员质量、专业知识结构与实际需求相脱离等问题，这不利于改善基层公务员队伍结构和提高整体素质。2015年防城港市艰苦边远地区公务员、选调生共招录162名，其中，53个职位设置“不限专业”，占总招录计划的32.3%（34个乡镇职位专业均为“不限专业”）。空缺率仅为9.88%。报考比例高于1∶10的职位仅有44个，仅占总招录计划的27.16 %。达不到1∶3的开考比例但可以按照实际报考人数开考的职位21个，占总招录计划的13%。

（三）职务晋升方面的问题

对于基层公务员来说，由于所在机构级别不高，领导非领导职数有限，因此普遍存在“升职难”的问题。而对于艰苦边远地区，情况更是有过之而无不及。一方面，基层单位编制少，职数非常有限，编制管理缺乏动态性，甚至十几年不变，大部分公务员在某个职位层次一干就是十几年甚至几十年，直至退休。另一方面，艰苦边远地区工作生活条件艰苦，更难以留住有才华的年轻人，有的只是把基层作为“跳板”，无心扎根基层，占用了基层宝贵的编制、职数，不利于基层的干部队伍建设。同时，随着干部人事制度改革，部分公务员因年龄等原因从领导岗位转任非领导职务，转任后多数是只享受待遇，不再接受具体工作，出现“有事无人做，有人无事做”现象。

（四）留住人才方面的问题

由于艰苦边远地区的工作、生活、福利待遇等差距不是短时间内能改变的，特别是边远地区的乡镇机关，工作环境复杂，待遇低、任务重，“留人难”问题仍普遍存在，特别是乡镇机关“招得来，留不留得住”的问题更是棘手。一方面，在思想意识层面，由于基层工作环境和工作待遇较差，大部分能力较为突出的公务员不愿意走向基层，基层表现突出的领导干部不断走向高层。另一方面，抽调基层公务员过于频繁。虽然在自治区《关于加强乡镇干部队伍建设的若干实施意见》明确了借调时间和次数，防城港市级公务员主管部门在调动和抽调方面也进行了明确和从严把控，但在县乡层面仍存在借调的频繁和随意性。一些相对年轻，并且有较高学历和素质的公务员通常在基层还未扎根，就被上级机关借调或抽调使用，有的抽调一两年就被选调到上级部门，有的长期被抽调在上级机关。另一方面，选调交流力度较大。在国家提倡从基层选拔领导干部的大战略下，防城港市县乡交流到市直机关力度较大，仅2015年，从县乡调入市直机关的科级及以下人员为63人，其中，乡镇调入人员为16人，县区调入人员为47。但基层后备人才稀缺甚至供不应求，普遍出现了一人多岗多责现象，整个队伍活力下降，创新意识不足，实践能力大打折扣，无法满足实践性、创新性强的基层工作，这对基层公务员队伍建设来说无疑是一个难题。

（五）培训教育方面的问题

据统计，2015年上思县、东兴市、港口区、防城区投入的干部教育培训专项经费分别为56万、125万、30万、64万，培训经费明显不足，仅能维持少数民族干部培训等主体班次的培训，各类专业性主题类培训较少，导致培训覆盖面过窄。防城港市艰苦边远地区政府财政困难，教育培训经费很难保证，致使基层公务员的任职培训、业务培训和能力素质培训不能有效地实施与落实，导致无法及时合理地开发基层公务员的智力和潜能。基层公务员的工作量大繁杂，且一人多岗多责现象非常普遍，工学矛盾突出，导致基层公务员队伍中不同程度上存在工作视野不够宽、思想观念不够解放，知识“吃老本”，工作能力不能适应新形势新任务的要求等一系列问题。

三、加强艰苦边远地区公务员队伍建设的对策和建议

艰苦边远地区公务员队伍是基层政权的核心力量，担负着宣传群众、组织群众、服务群众、建设社会主义新农村的重要历史使命，发挥着无可替代的桥梁纽带作用。加强艰苦边远地区公务员队伍建设，应着重从以下五个方面入手。

（一）拓宽来源渠道，着力解决“招人难”的问题

1.树立扎根基层的理想信念。针对青年人才只上“北上广”、不愿下基层的就业现状，全社会要积极引导和鼓励广大青年到艰苦边远地区建功立业。一是进一步加强理想信念教育。积极引导广大青年人才把个人理想和祖国需要紧密结合起来，引导青年人才树立到基层建功立业的就业观念，吸引应届高校毕业生报考基层公务员，提高基层机关录用高校毕业生比例。二是做好宣传引导工作。运用互联网、移动传媒等新媒体，大力宣传就业基层、扎根基层理念，增强青年人才到基层特别是到艰苦边远地区建功立业的自主性和荣誉感。三是政策扶持。通过设立就业基层奖学金、基层创业金等，对愿意下基层、服务基层的青年人才提供政策保障和支持。

2.调剂盘活编制资源。盘活现有的编制和资源，艰苦边远地区的县（市、区）可打通编制性质和人员结构，统筹调配使用，进一步解决编制人员结构不合理、分布不均等问题。按照向基层倾斜、向紧缺单位、向艰苦边远地区一线倾斜的原则，统筹兼顾各个地方、各个单位的人才需求实际，合理调节编制结构，适当扩大基层的公务员编制数量，以适当增加艰苦边远地区的公务员招录名额。因事业单位改革占用编制的，可采取增加专用编制、“先进后补”等过渡性办法，缓解艰苦边远地区公务员来源不畅等瓶颈问题。

3.不断改进考录办法。在加大向优秀村干部、本地户籍人员、本地区服务期满大学生“村官”、“三支一扶”人员以及本地高校毕业生的招考力度的同时，可根据地方实际设置一定数量的职位面向当地退役士官士兵进行招考，或设置一定数量专业性强的职位面向当地企事业单位优秀的、有经验的专业性人员招考。在人社部发〔2014〕61号和桂人社发〔2015〕11号文件明确的降低门槛的具体措施之外，可根据地区需要适当增加“户籍限制”，多招录了解本地风土人情、会说本地方言、血缘和地缘关系在本地的考生，从而提高艰苦边远地区公务员的稳定性。根据本地的实际情况和要求，科学设置所需岗位，科学设定岗位资格，科学设立招录范围，严格规范和把握招录信息，注重录用与“三农”专业对口的毕业生，将农村经济管理、农学等方面的专业人才逐步充实到乡镇公务员队伍，进一步改善乡镇公务员结构。将越南语翻译、国际法、国际民事诉讼与仲裁等专业纳入紧缺专业，逐渐提高相关专业的招录比例，用以招录擅长边境乡镇越南语翻译和处理边境问题的人才，解决长期以来的专业人才空缺问题。充分利用各种资源，扩大信息的受众范围，积极对招考政策进行宣传，吸引广大符合条件的人员等进行报考。

4.探索建立聘用制度。给予艰苦边远地区的乡镇政府一定权限，面向社会公开招聘工作人员。上级财政部门落实专项资金保障，由乡镇政府依据公开公正公平的原则，选聘一批愿意从事基层工作的人员到乡镇工作。同时，相关部门根据用工政策法规及时出台临时聘用人员管理办法，保障他们的成长空间和待遇落实。在考任、委任、选任的同时，在艰苦边远地区基层探索推行公务员聘任制，进一步拓宽职位聘任渠道，适应新形势新任务下基层工作对公务员人才多样化的需求，进一步促进公务员身份职业化。

（二）健全激励机制，着力解决“留人难”的问题

1.强化选拔任用干部的基层导向。在干部提拔交流、解决实际困难等方面多向基层一线、边远艰苦乡镇干部倾斜。加大从基层一线选拔干部的工作力度，在选拔乡镇党政正职时，优先从优秀的乡镇班子副职中选拔。县一级领导职位空缺，首先考虑从乡镇优秀的正科级公务员中选拔，把那些政治上可靠，能够长期在边远艰苦乡镇埋头苦干的基层公务员，及时提拔到领导岗位上来；鼓励社会优秀人才通过选拔竞争进入基层一线公务员队伍，在全社会树立起干部从基层来、到基层去的用人导向。加大干部交流力度，通过从市县直机关派一批、各乡镇交流一批的办法，把那些政治表现好、综合能力强、肯在边远基层吃苦的干部充实到乡镇党委、人大、政府班子中，选好配强领导班子，进一步充实基层力量，促其达到班子年龄文化结构合理。加大公开遴选工作力度，让更多基层优秀公务员到更高层次的平台上发挥作用。

2.进一步优化乡镇非领导职数设置。适当增加乡镇科级非领导职务职数，针对乡镇特殊情况，改善以领导职数为基数设置非领导职务的做法，采取以单位人员编制数为基数设置非领导职数，并适当提高设置比例。改革中因精简领导职数改任的非领导职务干部应不占非领导职务职数。晋升非领导职务采取双轨制，即按《公务员法》规定，达到规定任职年限的自然晋升，以及经组织考察表现优秀的提前晋升两种方式同时并重。继续深入实施县以下机关建立职务与职级并行制度。对在艰苦边远地区基层工作的公务员，在晋升相同职级的所需要的年限，可短于其他一般地区的同层级公务员，优先打破艰苦边远地区基层公务员职务晋升空间小、待遇得不到提高、难以留住人才的现状。

3.不断提高基层公务员工作生活待遇。一方面，提高工资福利待遇。在认真落实好边远艰苦地区公务员的住房政策、医疗保险、养老保险等福利待遇的同时，通过政策调控缩小基层公务员和省、市级公务员的收入差距。建立乡镇工作补贴增长机制，在现有乡镇工作补贴标准每人每月300元的基础上，逐年增加。在此基础上，建立差别化乡镇工作补贴制度，艰苦边远地区的乡镇工作补贴应适当高于其他一般地区的乡镇工作补贴。另一方面，优化工作环境。继续有计划、分步骤地支持艰苦边远地区党委政府改善公务员工作条件，进一步加大基础设施建设、办公环境优化和办公条件改善等硬件方面的投入，切实改善艰苦边远地区公务员的工作环境，用优美的环境、活跃的文化生活以及和谐的乡土人情留住公务员，吸引更多的人才热爱基层、扎根基层、服务基层。

4.建立从严抽调制度。针对基层公务员被频繁借调的现象，首先，建立定期抽调制度，降低抽调的随意性。按照干部管理权限，由市县两级公务员主管部门每年定期组织统一抽调并选派人选，在借用人数、借用时间、审批程序等方面从严把关，各部门不能随意抽调干部，人选资格条件按中央、自治区相关规定严格把握，以保持基层公务员队伍的稳定和工作力量。其次，以“老”带“新”，降低损失。优秀的人才被选调到上级机关后，所担任的工作往往跟不上原有进度。因此，在确认被选调后应该给予充分的时间让新晋公务员去熟悉其原来的工作内容，以降低行政成本，减少损失。最后，培养并储备后备人才，保证基层公务员队伍的稳定。一旦从基层选调公务员后，后备人才往往不能及时补上，这就要求我们必须重视后备人才的储备。一方面保障基层工作的顺利进行，另一方面也是为国家干部队伍储备后备人才。

（三）完善管理制度，着力解决“管不严”的问题

1.完善考评制度。以分级分类为目标，建立科学考核指标体系。根据不同地域、不同类别的公务员科学地确定实绩考核的内容和量化性的指标，坚持做到平时考核与年度考核、定量考核与定性考核和工作实绩考核与社会公论考核相结合，形成一个对不同层次、不同职位公务员客观评价、量化分档的实绩考评体系。以平时考核为抓手，完善日常考核管理机制。平时考核内容以工作实绩为主，根据工作职责和服务主体的不同，采取上级评鉴、同级评点、下级评议、服务对象评价、社会公众评议等多种考核评价形式，重点考核公务员完成日常工作任务、阶段工作目标以及工作作风、工作效能和群众评价公认度等情况。以群众参与为重点，提高考核结果评价质量。打破公务员封闭的考核评价模式，建立更为合理、更为开放的公务员考核评价体系，通过邀请群众公开评议、问卷调查、网上评价、民意测评等多种形式，让群众直接参与考核基层公务员。把群众普遍关心的促进充分就业、提高生活质量和发展保障民生等热点、难点问题列为考核指标体系的重要内容，通过“群众定指标、群众来评判、群众定档次”，使广大基层公务员真正强化公仆意识、宗旨意识和群众观念。

2.严格规范基层公务员在岗制度。严格执行国家关于艰苦边远地区新录用的乡镇公务员在乡镇机关最低服务年限为5年（含试用期）的规定。不定期组织对艰苦边远地区乡镇和新录用的公务员签订的工作服务期限协议执行情况开展专项督查，发现在服务期内有转任交流到上级机关或被上级机关长期借用（抽调）等违反国家有关规定的，要及时进行清理，避免乡镇公务员缺位和流失。研究制定出台有关规定办法，加强对基层干部“走读”行为问题的监督管理，明确乡镇干部每周驻镇的具体时间。设立市、县两级举报电话，开展明察暗访，坚决纠正“走读”问题。

3.强化乡镇党委对垂直管理站所公务员的管理。对垂直管理站所，进一步完善管理体制，改进管理方式，防止在乡镇党委和主管部门之间出现“看得见的管不了，管得了的看不见”的情况。垂直管理站所公务员的选拔任用、工作调动等方面，事先征求乡镇党委的意见。把乡镇垂直管理站所工作人员年度考核测评纳入乡镇测评工作中统一组织开展，年度考核的结果征求所驻乡镇党委和所服务乡镇党委的意见后再予以确定，以保证乡镇公务员管理整体上的一致性。

（四）强化教育培训，着力解决“干不好”的问题

1.研究制定艰苦边远地区公务员素质能力标准。基于艰苦边远地区的特殊性，在通用能力基础之上根据不同类别、不同级别艰苦边远地区基层公务员的工作性质、工作任务、工作特点，组织研究制定艰苦边远地区公务员能力标准，提出相应的能力建设框架。通过建立艰苦边远地区公务员素质能力标准，为艰苦边远地区公务员的招录、培训、考核等提供科学依据。秉持“大教育、大培训”的理念，建立运转有序的教育培训机制，在建立的素质能力标准框架下，有计划、有步骤、有重点地开展教育培训工作，将各项教育培训目标和任务落到实处，不断提高艰苦边远地区公务员的执政能力与素质，不断适应新形势新任务的要求，更好地为当地的经济社会发展服务。

2.增强教育培训内容的针对性和有效性。改进教育培训的内容和方式，由“理论型”更多地向“理论与实践结合型”转变。在保证政治理论、市场经济、法律法规、党务和社会管理等知识的学习外，紧紧围绕持续实现农业发展、农民增收、农村稳定的目标，依托大专院校、各级党校、职业培训机构等各类培训阵地，有计划有步骤地对艰苦边远地区公务员进行普遍性的轮训。坚持分类开展教育培训，有针对性地“需要什么补什么”。对乡镇公务员，按照建设社会主义新农村的要求，把现代农业发展、市场经济知识、绿色经济、先进适用技术、精准扶贫攻坚等作为重要培训内容，提升执行政策、依法办事、推动发展、化解社会矛盾的能力；对街道办事处公务员，围绕促进社区事业协调发展，把公共管理、社区服务、社区管理、依法办事等作为重要培训内容，提升管理社会事务、发展社区事业、建设和谐社区的本领；对基层执法部门公务员的培训，围绕提高行政执法水平，加强专门法律知识、行政审批、行政处罚、行政复议、行政问责、行政监察等内容的培训，增强依法行政的观念和意识，提高公平执法、公正执法、文明执法的能力，等等。

3.努力创新教育培训的方式方法。教育培训坚持在职自学与集中轮训相结合、在线学习与课堂面授相结合，积极探索组织经验交流会、选派挂职、对口培训、送教上门等教育培训方式。有计划地组织跨乡镇、跨县（市、区）的工作经验交流会、现场观摩会，促进相互交流，取长补短，提高整体工作水平。组织选派艰苦边远地区公务员到上级部门、发达地区和重点建设一线进行交流、挂职、蹲点。加大公务员职位轮换力度，探索基层公务员在不同区域之间、不同部门、不同层级之间的交流和职位轮换工作，提高其处理复杂局面和驾驭市场经济的能力和水平。邀请有关方面的专家学者和领导，举办各类专题讲座和培训班。选送有培养前途的公务员到上级党校、院校进行重点培训，培养储备一批后备干部。实行教育培训考评制度，着力完善教育培训考评机制，加强教育培训档案管理，结合平时掌握的情况，将“评学”和“考学”的结果作为选拔任用、调整交流的重要依据，提高艰苦边远地区公务员学习理论和业务知识的自觉性。