张利

摘要：西藏自治区2011年开展社区矫正工作以来，制定了《西藏自治区社区矫正实施办法》等一系列规范性法律文件，初步建立了相关的组织制度和工作制度，在日常管理中也取得了一定的成果。但是仍然存在适用率偏低，司法所没有全覆盖等问题，为了促进我区社区矫正的发展，要充分利用其自古以来的“非监禁刑”适用的思想基础，在系统的社区矫正相关法律法规的指导下，聘任专业的社区矫正官，提高社区矫正参与人员的职业素养，充分调动群众的参与性。

关键词：社区矫正制度；社区矫正立法；社区矫正官

我国为了顺应刑罚人道主义等现代化刑罚理论发展的国际潮流，2011年2月将社区矫正制度正式写入《刑法修正案（八）》。2012年3月14日，我国在《刑事诉讼法》对社区矫正也作出了相关规定。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部2012年1月联合印发了《社区矫正实施办法》。从2011年至今，西藏自治区严格按照《刑法》、《刑事诉讼法》及《社区矫正实施办法》的规定，在全区范围内积极为社区矫正的开展进行各项工作。同时，西藏自治区作为我国民族区域自治地方，具有独特的历史文化背景，特殊的风土人情等等，这些因素都可能影响到社区矫正的具体工作的开展。本文正是基于这种考虑，力图在全面深入了解西藏自治区社区矫正发展现状的基础上，分析其存在的问题，结合具体区情提出有效的解决对策。

一、西藏自治区社区矫正现状——以拉萨市城关区为例

“社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。”①

（一）西藏自治区社区矫正的进程

1、法律依据

2013年西藏自治区司法厅、最高人民法院、最高人民检察院及公安厅四个部门经过深入的调查研究，制定了《西藏自治区社区矫正实施办法》（藏司字[2013]227），为社区矫正制度在西藏自治区的具体发展提供了法律依据。②

西藏自治区司法厅、拉萨市司法局以及其他各地市为了社区矫正工作的顺利开展发布了以下文件：《关于我区开展社区矫正试点工作的意见》、《加强和创新社区矫正工作试点方案》、《拉萨市社区矫正工作流程图》等。

日喀则市2014年，2月18日印发《日喀则市社区矫正工作领导小组联席会议制度》和《关于贯彻落实〈西藏自治区社区矫正实施办法〉的意见》。

2、社区矫正制度建设

社区矫正的制度建设主要分为组织制度和工作制度。西藏自治区在上述一系列的法律规范体系的指导下，初步建立了社区矫正的各项制度。

（1）组织制度建设

社区矫正的组织制度建设包括矫正机构的设置和对矫正机构的管理。

首先是矫正机构的设置：西藏自治区根据《社区矫正实施办法》，2013年在自治区司法厅下设社区矫正管理局，随后拉萨市司法局下设社区矫正科，日喀则司法局下设社区矫正科，山南地区司法处成立社区矫正执法支队，在林芝地区司法局成立社区矫正执法支队，阿里地区司法处成立社区矫正执法支队，那曲地区司法处成立社区矫正监督管理支队。③

其次是对矫正机构的管理：西藏自治区的管理现状是“由政法委书记牵头，司法行政机关牵头组织、职能部门紧密配合、乡镇承担日常工作、村（居）基层组织和社会参与的工作格局。实现由乡镇（街道）为主，村（居）进行日常管理，严格“五对一”和“一人一组”，建立由司法行政工作人员、综治专职干部、公安派出所民警、驻村工作队干部、村（居）干部、双联户户长等组成的矫正小组，切实加强管理措施的落实。”④

（2）工作制度建设

社区矫正工作制度建设包括社区矫正的操作规范和规程制度。西藏自治区是根据《社区矫正实施办法》中对社区矫正的操作规范、工作流程规定，开展工作的。同时结合具体情况制定了一系列的具体执行制度。

拉萨市是2011年开始社区矫正试点工作，制定了《拉萨市社区矫正工作流程图》。该流程图对矫正对象的衔接、矫正执行、管理监督、考核奖惩、矫正解除五个方面制定了详细的制度。⑤2015年10月林芝市巴宜区建成社区矫正中心，该中心设有报到登记、宣告、训诫、教育培训、心理宣泄、档案管理等6个功能室。制定了《巴宜区社区矫正管理中心工作职责》、《巴宜区社区矫正工作流程》、《巴宜区社区矫正请销假制度》等多项规定，实现了各项制度均有了具体的程序性规定，形成了较为完备的工作机制。⑥

（二）实践现状

1、社区矫正制度适用现状

西藏自治区社区矫正工作已开展了4年，从中国裁判文书网中刑事法律文书的内容可以看出拉萨市城关区法院2013共判决案件177件，管制3件，缓刑8件；2014共判决案件213件，管制3件，缓刑17件；2015年11月10日之前上传的10月之前判决的案件共98件，其中管制2件，缓刑12件（以上3年除了判处管制、缓刑的，其余全是拘役或有期徒刑）。由以上数据可以得出2013、2014、2015年符合适用社区矫正执行方式的案件占全年总案件的比例分别是0.062、0.093、0.142（2015年前10个月的）。⑦从以上数据可以得出拉萨市城关区司法局接收的判处管制、缓刑的社区矫正人员在2013年有11、2014年有20、2015年10月1日之前有14人。

2、社区矫正日常管理的现状

司法行政机关负责社区矫正日常工作，主要有以下重点内容：教育矫正、监督管理。

首先是教育矫正的开展情况，拉萨市建立了教育示范基地，拉萨下辖的区县的社区矫正人员可以在这里接受警示教育。

其次在监督管理方面，拉萨市2013年已经启动司法行政基层工作信息平台，在各区县之间传送社区矫正相关工作情况。⑧2014年拉萨市严格实行“四个一”严格日常教育管理，对社区矫正人员实行“四个一”制度，即对新增的社区矫正人员有司法助理员和派出所民警共同对其进行一次法制教育；社区矫正人员每周以电话方式，向当地矫正机构报到；社区矫正人员每月写一次思想汇报，亲自到当地矫正机构报到，并将报到情况登记在《社区矫正人员考核登记薄》；重大节假日、敏感时段，由辖区民警和司法助理员、村（居）委会主任共同对社区矫正人员进行一次守法教育。

由于拉萨社区矫正在册人员40﹪是流动人口，单一的监管措施已经不够用了，所以已经建立了GPS手机定位监管系统，利用科技手段实时掌控矫正人员动态。⑨

二、西藏自治区社区矫正中存在的问题及对策

（一）存在的问题

1、现存法律规范位阶较低

从国家层面看，目前社区矫正没有全国性的法律文件，只有最高法等四部门联合发布的《社区矫正实施办法》这一部门规章⑩，所以社区矫正工作在实施的过程中难免缺少法律依据，缺少权威性。然而西藏自治区现存的规范性法律文件，皆是在此部门规章的指导下制定的，其效力渊源本身就低。

2、社区矫正机构没有实现全覆盖

根据司法部政府网2015年1月4日发布的数据，西藏自治区694个乡镇（街道办事处）中有607个批准设立司法所，人员正在逐步配备当中。其中拉萨市城关区下辖4个乡、7个街道办事处，均已设立了司法所，每个司法所有1-2名工作人员。87个没有批准设立司法所的大多是地广人口稀少的偏僻乡镇，以农业、牧业为主，例如日喀则市的拉孜县扎西岗乡面积603平方公里、人口0.61万，昂仁县查孜乡面积260平方公里、人口0.06万，仁布县康雄乡面积286平方公里、人口0.26万，谢通门县通门乡面积730平方公里、人口0.32万，阿里地区革吉县革吉镇等。B11

同时，有些司法所只是挂牌，并没有配备工作人员也没有相应的硬件设施。在拉萨市市区内的司法所存在的最主要问题是工作人员的配备不合理。

笔者走访了城关区下辖的八廓街道办事处、吉日街道办事处、吉崩岗街道办事处，其中吉日街道办事处司法所有一位工作人员，藏族，是该街道办的工作人员；八廓街道办事处司法所有两名工作人员，其中一位是藏族女性，是公安人员。从以上的情况可以看出：

首先，司法所工作人员缺少专业知识。全国目前的实践是司法所的工作人员来自政府各部门或是街道办，属于司法局的编制。虽然拉萨市城关区几个街道办司法所的工作人员符合一般的做法，但是其本身没有法学、社会学或是心理学的专业知识，没有办法真正的达到社区矫正所追求的矫正罪犯的犯罪心理，帮助其健全人格，回归社会的目的。

其次，司法所工作人员身兼数职，没有办法专心进行社区矫正工作。在拉萨市城关区人口密集的地区，一个街道办的常住人口2万左右，虽然与内地城市（如山东省枣庄市市中区光明路街道办事处辖区内常住人口5.2万）相比，其工作压力没有那么大。但是在西藏自治区有一个特殊的区情即维护稳定，笔者在走访中了解到以上三个街道办司法所的工作人员平时除了人民调解、法制宣传、社区矫正等工作外，还要参与维稳工作。

3、适用比例偏低

从西藏自治区法院上传到中国裁判文书网中刑事法律文书的内容可以看出拉萨市城关区法院2013、2014、2015年符合适用社区矫正执行方式的案件占全年总案件的比例分别是0.062、0.093、0.142（2015年前10个月的）。虽然这些数据仅仅是判决书，不包括假释和暂与监外执行，但是从管制、缓刑适用的比例也可以看出：虽然从2013年社区矫正在全区全面展开到2015年适用比例是逐年增高，但是与美国每年大约70﹪的适用比例相比B12，西藏自治区社区矫正适用的比例偏低。

（二）提出的对策

1、制定《社区矫正法》

为了解决社区矫正现存法律位阶较低的问题，我们可以借鉴国外的立法经验，结合本国的十几年的实践经验，制定一部专门的社区矫正法。如世界上第一部社区矫正法就是在1973的美国明尼苏达州诞生的。作为国家的民族区域自治地方，既要与国家的法律法规保持一致，及时根据法律法规等各项规范更新自己的地方法规文件，同时也要充分的行使《宪法》和《民族区域自执法》赋予自己的变通执行的权利，在执行国家的法律规定的社区矫正时，如果不符合本民族地区的政治、经济、文化等，可以变通执行。在此基础上制定具体执行的政府规章，以确保社区矫正制度的健康发展。

2、增加基层司法所的数量，配备专业的矫正官

社区矫正作为刑罚的执行方式，基于国家司法统一的理论，即使是在那些地广人稀的地方，司法所的建立也是必要的。在建立司法所的基础上，更重要的是要配备相应资质专业的人员，从形式和实质两方面保证人民的权利。

在分配社区矫正官的时候，要结合人口密度，像八廓街道这样人口相对密集地区至少配备2名矫正官；而像扎西岗乡人口稀少的像可以配备一名矫正官，充分的调动村委会成员、公安派出所民警、被矫正者的亲属等配合其工作。或者也可以在相邻较近的两个乡镇中设一个司法所，配备一名矫正官，由其领导相关人员一起工作，既可以增进基层村民对于社区矫正的了解，又可以使被矫正人员真正的接受社区矫正，同时还节约司法成本。

针对已经设立了司法所，但是工作人员配备不合理的问题，笔者同意目前学界的建议即应该设立专门的社区矫正官的职位，招聘法学、社会学、心理学等专业人才任职，同时将其统一纳入公安或是司法局的编制中。但是在西藏自治区基层司法所人员的配备方面还要考虑到在语言文化等方面常住人口与流动人口、藏族与其他民族存在的不同。同时在为每一位接受社区矫正的人员选择矫正小组成员、制定矫正计划时都要充分的考虑到语言文化的差异，因人而异的进行工作。总之，社区矫正工作者不仅仅要具备专业知识，同时要符合民族地区具体的区情，只有这样才能真正促进社会的和谐稳定。

3、加强对社区矫正具体执行人员的职业素养的教育，引导社会群众参与其中

西藏自治区并不缺少社区矫正这种非监禁刑执行的历史传统或是思想基础，在松赞干布时期制定的《王朝准则法》中就有“杀人或伤人赔偿一定的金钱费用”，在大司徒降曲坚赞制定的《玉龙鸣宣十五法》中也规定了“伤人血价”和“奸污罚锾”，这些均是对于非监禁刑的规定。

其适用社区矫正的适用比例偏低，最主要的原因是：社区矫正的执行缺少社会力量参与的基础。社区矫正的日常工作是由司法所来执行，但是司法所目前最多只有两个人，更多的是要动员、吸收社会志愿者，社区服务者，居委会成员等，只有依靠他们的参与才能使社区矫正工作真正的开展起来。这就要求政法部门要做到以下几点：第一，招录专业的人员从事社区矫正工作，对目前已经从事这项工作的司法所人员进行系统、专业、科学的知识培训。第二，对社区矫正这一制度加大社会宣传，如定期在社区、街道、村庄开展普法活动，使人民群众真正的了解这一制度，重点要加强对基层群众自治组织的工作人员的宣传教育。第三，要建立健全社区服务志愿者信息系统，制定一定的激励机制，促进人民踊跃参与其中。（作者单位：西藏大学政法学院）

西藏大学硕士研究生创新人才培养科研基金资助

注释：

① 最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于开展社区矫正试点工作的通知

② 藏族习惯法与西藏社区矫正的理念建构——以藏族刑事习惯法“罚赔”为视角.王亚妮，西藏民族学院学报，第36卷，第一期，2015年1月.

③ 司法部政府网http：//www.moj.gov.cn/sqjzbgs/content/2014-09/28/content_5782120.htm.

④ 西藏工会新闻网http：//xz.workercn.cn/10864/201408/12/140812120256195.shtml.

⑤ 拉萨市政府网站www.lasa.gov.cn.2011年07月28日.来源：市司法局.

⑥ 监狱信息网http：//www.cnprison.cn/bornwcms/Html/jzdt/201511/04/4028d11a4f5aa4ec0150d00542ed2bf0.html.

⑦ 以上数据是笔者从中国裁判文书网中西藏自治区上传的文书统计而来。当然社区矫正的适用对象除了被判处管制、被宣告缓刑之外，还包括被裁定假释（据笔者了解在西藏自治区目前的刑事案件是没有被裁定假释的案例的）、被暂予和被剥夺政治权利监外执行并在社会上服刑的罪犯。以上数据只是对于判决的案件，并没有假释和暂与监外执行.

⑧ 拉萨市政府网站www.lasa.gov.cn.2013年07月25日.来源：市司法局.

⑨ 拉萨市司法局计划给社区矫正人员配备GPS手机2014-08-12.12：02：56.来源：中国西藏新闻网.

⑩ 社区矫正实施办法，不是法律，不是法规，两高两部联合出台办法，在两高来讲，属于联合司法解释；在两部来讲，属于联合颁布的规章，总体定性，这个办法属于规范性文件.

B11 2015年12月调研情况.

B12 学习时报网.程艳.美国社区矫正制度.http：//www.china.com.cn/chinese/zhuanti/xxsb/1159748.htm，访问日期2016年1月3日.