马晓利

【摘要】为促进实施创新驱动发展战略，我国对现有中央财政科技计划资源进行了优化整合。本文简述了中央财政科技计划改革部署，分析了绩效评估和绩效审计的特点，在梳理英国、美国和澳大利亚等国绩效审计内容及特点基础上，指出开展科技计划绩效审计是必然趋势，结合我国科技发展现实和绩效审计“5E”标准，构建“C+5E”评价模式，提出了提高科技计划绩效审计质量的相关建议。

【关键词】科技计划 绩效评估 绩效审计 评价模式

一、引言

为了贯彻落实国家中长期科技发展规划的任务与目标，我国对国民经济和国家安全具有重大意义的特定关键科学技术领域，实施了科技计划（专项、基金等）（以下简称科技计划）。这些科技计划的设立和实施，是我国在有中国特色自主创新道路上的政策取向、战略布局、发展重点以及科技创新规律特点等内容的战略部署。

新中国成立后和改革开放以来，我国相继设立了多项科技计划，包括基础研究计划（国家自然科学基金和国家重点基础研究发展计划，即973计划）、国家科技支撑计划、高技术研究发展计划（863计划）、科技基础条件平台建设、政策引导类计划等。近年来，国家财政科学技术支出呈现稳步增加趋势。据统计，2007—2013年年平均增长率达到19.39%；2013年国家财政科学技术支出为6 184.9亿元，比2007年增长了290%，其中，中央财政科技支出为2 728.5亿元，增长4.4%。事实证明，这些科技计划的实施，全面提升了我国科技创新整体实力。

随着科技发展的变化，上述科技计划与国家实施创新驱动发展战略的要求，出现了一定的不适应性。为了解决目前科技计划碎片化，科研项目取向聚焦不够等突出问题，2014年国务院先后印发了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号，以下简称11号文）和《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（国发〔2014〕64号，以下简称64号文），对中央财政科技计划和科研项目资金管理改革作出了全面部署。为积极稳妥推进科技计划改革顺利实施，64号文提出了三年改革过渡期具体方案，并对不同时期的进度和目标提出了明确要求。同时，为加强衔接改革前后有关资金管理政策，2015年财政部联合科技部印发了《关于中央财政科技计划管理改革过渡期资金管理有关问题的通知》（财教〔2015〕154号）。按照64号文的改革部署，政府部门在科技计划改革中实现了简政放权，并提出由专业机构具体管理项目。为了避免出现从“跑部门”到“跑机构”的异化问题，政府部门将通过加强对科技计划的实施绩效等组织评估评价和监督检查，以达到监督的目的。

绩效审计是有效使用稀缺资源和提高公共管理效率的重要途径，根据发达国家经验，对财政科技计划开展绩效审计是必然趋势。本文拟在64号文科技计划改革方案基础上，结合发达国家绩效审计经验，构建完善我国科技计划绩效审计框架体系，并提出促进科技计划绩效审计质量提高的相关建议。

二、中央财政科技计划改革与绩效评估

（一）中央财政科技计划改革概述

科技计划是政府支持科技创新活动的重要方式。为适应实施创新驱动发展战略的要求， 64号文全面部署优化整合已有中央各部门管理的科技计划具体方案，重新布局的科技计划包括：（1）国家自然科学基金；（2）国家科技重大专项；（3）国家重点研发计划；（4）技术创新引导专项（基金）；（5）基地和人才专项。

为了顺利推进科技计划改革，设置了三年的改革过渡期，即通过逐步推进的原则对已有的科技计划实施优化整合，到2017年，按照上述改革后的5类科技计划全面运行。

（二）利用绩效评估开展监督管理

科研计划实施优化整合后，政府部门将委托专业机构管理项目，这也是国际通行的做法。从性质上划分，这些专业机构可以分为：独立于政府部门；隶属于政府部门；社会化的非营利机构。为了有效保障专业机构管理科研计划的实施绩效，政府部门通过公开竞争等方式，择优委托第三方机构开展绩效评估，以此作为监管专业机构、评估项目承担单位的客观依据，从而避免政府部门在科研计划方面实施简政放权后出现新的“权力寻租”和“黑箱交易”。

三、绩效审计发展概述

（一）绩效评估与绩效审计

绩效是成果业绩、功能效应的综合体现。绩效审计与绩效评估两个概念既有联系又有区别，两者都是对政府管理行为成效和结果的一种反馈机制。绩效评估源于企业管理，一般是指采用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对财政支出的行为过程、支出成本及其产生的最终效果进行科学、客观、公正地衡量比较和综合评估，使财政资金得到事前、事中和事后多方面的控制。国内外审计理论界对政府绩效审计尚未有统一定义。一般而言，绩效审计是指独立审计机关和审计人员，依照国家法律规定和人们认知的共同标准，综合运用各种专业知识和技术方法，评价被审计单位或项目对资源的消耗及其结果，通过发现其中存在的问题，进而探求其实质、原因和后果的活动，最终为加强管理和提高效能服务。

从实施主体看，绩效评估一般由政府职能部门（如财政部门、主管部门）管理实施，而绩效审计则通常由国家审计部门管理实施。从依据的规范来看，绩效评估主要依据财政部门制定的绩效评价制度、实施指南和技术规范，而绩效审计依据《预算法》《审计法》等对绩效审计定义和操作程序的规定来开展财政绩效审计工作。从工作内容来看，绩效评估属于全过程评价模式，而绩效审计则包括了面向过程的审计模式和面向结果的事后审计模式。通过将我国绩效评估程序与英国绩效审计程序进行比较，其程序差异主要体现在三个特殊环节上，即“提交议会”“政府答复”和“跟踪检查”。以上为绩效评估与绩效审计的主要差异。从定义与程序环节来看，绩效审计具有“免疫系统”功能，转变了过去单纯从财务收支方面的审计，而更加注重评价政府投资和资源利用的经济性、效率性和效果性，并且对组织和其他系统管理活动的效益作出评价并提出改进建议，因而绩效审计发挥的作用更大。

（二）西方国家绩效审计概况

20世纪20年代末，美国经济危机带来的大萧条以及各国民主意识的不断增强，西方国家逐步对政府投资和政府开支提出了经济性、效率性和效果性的评价要求。到20世纪40年代，美国、加拿大、英国、德国、瑞典、挪威、荷兰等国家均开展了绩效审计。经过多年的发展和实践，目前美国、英国和澳大利亚，绩效审计占其审计资源分别超过85%、50%、50%，不仅积累了丰富的经验，发挥了巨大的作用，而且形成了众多的理论成果。

1.英国绩效审计及其标准。20世纪80年代，英国国家审计署出版《绩效审计概要》，对绩效审计的三要素——经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）作了明确解释。1982 年英国颁布了《地方政府法》，1983 年公布的《英国国家审计法》首次从法律角度提出了绩效审计，认为通过绩效审计可以确保公共资源得到合理运用。内容主要包括：政府工程建设项目；政府部门重大支出；公共部门管理；社会关注的热点问题；政府履行职责；环境问题。开展绩效审计的判断标准或原则：行业标准；社会公众调查结果；专家研究成果和意见；被审计单位制订的标准；列示事实等。

2.美国绩效审计及其标准。1972年美国颁布了《政府机构、项目、活动和职责的审计准则》，明确规定了政府绩效审计的范围和执业准则，标志着美国绩效审计的开始。美国90%以上的审计是绩效审计，主要内容包括：危及国家安全和利益的高风险领域；服务项目的成本管理；单个项目的内部控制管理；相关政策和办法执行情况；社会新问题。在评价标准方面，主要包括：公认的经济准则；目标要求；被审计单位自身制订的制度和规则；审计双方协商确定的标准；被审计单位数据；此外，专家意见、被审计单位以前年度绩效、同行业绩效及私营部门绩效等，也可作为评价标准。

3.澳大利亚绩效审计及其标准。澳大利亚于20世纪70年代开始绩效审计探索。内容主要包括：重大社会问题；政府管理或投资效益；社会安全；信息技术和电信服务；后续跟踪审计等。针对不同的审计内容，使用的评价标准也不同，主要包括：《良好实务指南》；政策和法律法规；国际同行业标准；相关审计成果和标准；被审计单位制订或使用过的效益和标准；特别研究或制定的技术手册等。

（三）我国科技计划绩效审计必然趋势

为了有效保障科技计划改革有效实施，64号文明确提出要对专业管理机构进行绩效评估，大致可分为两方面内容：一是对专业管理机构的项目管理环节进行绩效评估；二是对项目承担单位的实施效果进行评估。比较绩效评估与绩效审计，两者具有较多相似处。结合发达国家对绩效审计实施内容不断扩大的趋势和实践看，采用绩效审计相关理论、方法和标准分析科技计划实施情况，对于改革完善科技计划管理体制机制，促进国家财政科技资金高效利用具有重要意义。

四、中央财政科技计划绩效审计评价框架构想

（一）科技计划绩效审计模式——“C+5E”

美国是最早引入绩效理念的国家，在20世纪70年代颁布了《政府的机制、计划项目、活动和职责的审计标准》，并明确提出“3E”（经济性Economy，效率性Efficiency，效果性Effectiveness）审计。1989年，加拿大审计学会将政府绩效审计的“3E”标准扩展为“5E”标准，增加了环境性（Environment）和公平性（Equity）审计标准，这对于审计模式的改革发展具有里程碑意义。

随着经济社会的不断发展，我国经济实力不断增强，在科技经费方面的投入也不断增加。近年来，我国中央财政科技投入保持年均20%左右的增长速度，基本解决了经费短缺的局面。但科技资金使用存在很多问题。据中国科协调查显示：国内科研资金用于项目本身仅占40%左右，大量科研经费流失在项目之外，高校、研究机构的科研经费腐败问题不断暴露。基于此，开展科技计划绩效审计在考虑“5E”标准的同时，还应引入合规性（Compliance），从而加强对科研计划管理主体、承担主体实行全程的合规性审计，即利用“C+5E”模式对科技计划进行绩效审计。

（二）“C+5E”模式涵义及其框架

1.“C+5E”模式涵义。“C+5E”的具体涵义为：（1）合规性审计作为绩效审计的前提和基础，目的在于揭露和查处被审计单位的违法、违规行为，促使其经济活动符合国家法律、法规、方针政策及内部控制制度等要求，即科技计划在设立、立项、执行、总结的任何环节存在不符合相关规定的现象，其整体绩效都不被认可。（2）经济性是指完成科技计划目标的同时实现项目支出最小，用来对科技计划项目实施过程中的资金投入及使用情况进行评价，追求充分利用现有资源获得最大或最佳比例的产出。（3）效益性是投入要素和科技计划项目产出的比率，主要用来评价科技计划项目是否有效运用公共资源达到了既定的产出。（4）效果性是科技计划项目的结果对实现社会、经济预期目标的影响效果和程度，用来衡量科技计划项目的影响和质量。（5）环境性是科技计划的实施过程和结果对诸如政治稳定、经济形势良好、民主法制健全、交通运输便利、资源丰富、管理机制健全、规章制度完备、职工素质良好以及生态环境平衡等有利目标的满足程度。（6）公平性是指在科技计划项目工作行为中应该充分公平，避免寻租现象的发生，提高工作的透明度，平等对待所有申请承担单位。

2.科技计划绩效审计框架。科技计划绩效审计应从以下方面实施：委托专业管理机构的政府部门、政府委托的专业管理机构和科技计划承担单位。针对不同的绩效审计对象和目的，“C+5E”模式在具体使用时的侧重点也有所区别。如对于管理委托方而言，其绩效审核的重点应侧重于委托专业管理机构的程序、标准是否合规，是否从经济性等方面作出了最优选择，同时还应该关注科研计划内容设置是否符合国家有关科技发展战略规划方向等。具体框架如下图所示。

五、中央财政科技计划绩效审计质量建设对策

（一）制定绩效审计准则

审计准则、指南是开展绩效审计的基础。我国在绩效审计方面已经开始探索和实践，积累了一定的经验，但尚未制定统一的绩效审计准则。为规范和指导我国科技计划绩效审计工作，应该借鉴西方国家的《绩效审计专业原则规范》《绩效审计手册》《绩效审计指南》《绩效审计抽样指南》《政府审计准则》等准则，在我国《审计法》《审计法实施条例》等法律法规基础上，制定科技计划绩效审计准则以及绩效审计指南，对科技计划绩效审计内容、审计形式、审计方法、审计行为、审计报告等作出明确规定，为科技计划绩效审计提供依据。

（二）建立绩效审计评价指标库

选择科学合理的评价指标是对科技计划进行绩效审计的重要环节，也是绩效审计的核心和难点。应针对不同的审计主体建立规范的绩效审计评价指标库，支持审计机关开展工作。具体指标和评价标准的选择应尽量使用普遍公认的、约定俗成的或者被审计单位自己制定的相关标准。如可根据科技计划所属的行业、领域，以及任务目标设置等内容，有所侧重地制定评价指标和选择相应评价标准，供审计机关参考使用。同时，审计机关还可以通过借鉴相似领域、行业的评价标准或指标，以及数据分析结果对科技计划开展绩效审计。

（三）构建多元绩效审计监控体系

科技计划绩效审计对象包括政府管理部门、专业管理机构、科技计划承担单位，甚至还应包括科技成果的使用者，对于不同对象其侧重点也有所差异。因此，构建多元绩效审计监控体系，即从政府审计、社会审计、内部审计等多角度实施绩效审计，满足不同层级、范围及用途，有助于对不同审计主体的审计报告进行比较分析，形成监督机制。

（四）加强科技计划绩效审计人才培养

科技计划绩效审计人员不仅需要掌握审计专业知识，同时对于科研管理，科技计划所属领域的评价标准、方法等也应熟悉和了解，满足科技计划绩效审计需求的人才显得不足。目前可从两方面解决人才不足问题：一方面通过加强相关培训，提高绩效审计人员的综合业务素质，不仅加强审计专业知识教育，还应对科技计划相关领域知识标准有所了解；另一方面通过在相关科技计划领域遴选审计人才，配合科技计划审计，弥补审计人员专业知识的不足。还应建立绩效审计职业制度，规范绩效审计人员的准入资格、业务范围、考核机制及后续教育等问题，促进我国科技计划绩效人才队伍规范化，提高科技绩效审计水平。

（五）创新绩效审计工作方式方法

科技计划绩效审计应贯穿于科技计划设立、立项、执行、完成及成果应用等环节，不同环节影响科技计划绩效的程度也有所差异，因此，应针对不同环节开展绩效审计，提升科技计划绩效。如科技计划立项前或执行中开始进行审计，有利于发挥审计“免疫系统”功能；科研成果应用审计，对于反馈科技计划实施效果、效益等具有重要的反馈作用，可以反向追溯科技计划执行过程中存在的问题。

（六）建立绩效审计报告公开制度

英国、美国、澳大利亚等国家审计机关都采用通俗易懂的语句，对重要的绩效审计报告加以总结，并向社会公众公开，这种方式有助于提高公众监督积极性。科技计划对于社会公众而言，具有专业性强的特点，但绩效审计报告中阐述的“C+5E”原则可以较为容易地为公众所接受，从而达到社会监督科技资源配置与管理的目标。

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