刘德学　赵灿

[摘 要]负面清单管理现已是当今世界各国在制定国际贸易与投资协定过程中使用最广泛和认同度最高的一种管理模式。随着中国（上海）自由贸易试验区负面清单管理模式的试行，有必要对现行的负面清单进行全面分析，从而积累经验和吸取教训以利于负面清单在全国范围内的推广。首先文章明确了负面清单的内涵，然后将2013版、2014版和2015版的负面清单进行比较，接着再与《〈内地与香港（澳门）关于建立更紧密经贸关系的安排〉关于内地在广东省与香港（澳门）基本实现服务贸易自由化的协议》附件中的负面清单进行比较研究，最后根据研究结果给出一些启示和建议。

[关键词]负面清单；中国（上海）自由贸易试验区；港（澳）协议

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.36.106

1 引 言

随着经济全球化的纵深发展，全球投资自由化正在逐步深化发展，其中负面清单管理现已是当今世界各国在制定国际贸易与投资协定过程中使用最广泛和认同度最高的一种管理模式，而且已经推广到许多发达国家的专业领域，如医疗、环境保护、税收等范畴。近年来，随着经济体制改革的不断深入，中国不断调整投资管理制度，力图与国际通行的管理方法接轨，更好地参与新一轮投资贸易协议的谈判，所以“负面清单”管理逐渐成为理论界和实践部门高度关注的焦点。

本文将对上海自贸试验区负面清单以及《协议》附件中的负面清单进行比较和评析，以求在前人的研究成果上全面地剖析负面清单，为今后在全国范围内推广负面清单总结经验并提供相应的政策建议，这都是具有理论和现实意义的。

2 负面清单的内涵

负面清单其实是一国在引进外商投资时以清单的形式列明某些与国民待遇不相符的一种管理措施。《北美自由贸易协定》是负面清单模式中的典型，其设定了“准入前国民待遇+否定清单”投资规则模式。

负面清单实际上是原则的例外，对负面清单之外的领域按照内外资一致的原则，即“法无禁止即可为”。一般认为，“法无禁止即自由”仅适用于私权范围而不能适用于公权范围，“法无授权即禁止”是公权范围的重要法律原则。对公民而言，只要法律没有禁止的公民都可为之；而对政府而言，凡是未经法律授权的均不得为之。“除非法律禁止的，否则就是法律允许的”是负面清单进行管理的依据。负面清单不仅是一个法律概念，实施负面清单管理还有其丰富的经济学、管理学内涵，本文将全面解析负面清单管理。

负面清单管理是全面发挥市场在资源配置中的关键性环节。通过政府计划配置资源要尽可能降低到必要的限度，通过市场机制配置资源要上升到尽可能高的程度，而负面清单管理恰恰是深化体制改革的重要抓手。

同时，负面清单管理是顺应全球经济贸易发展的新趋势。为了我国更好地融入世界贸易和投资体系，适应经济全球化，我国必须实施负面清单管理，以求形成与国际通行规则接轨的一种外商投资管理体制。

3 负面清单的比较分析

2013版、2014版和2015版上海负面清单的比较具体如下分析。

3.1 禁止类不符措施的比较

2013版、2014版和2015 版负面清单的特别管理措施依次为190条、139条和122条，两年间共减少了68条，调整率为35.8%，体现了对外开放度不断提高和中国扩大对外开放的诚意。由图1中2013版、2014版和2015版禁止类不符措施的行业分布可以很容易看出，制造业和文化、体育和娱乐业两个产业中的禁止性措施在总禁止性措施项目数中所占比重最大，足以见得这两个行业的重要性，而其他行业的禁止性措施分布相差不大。而且卫生和社会工作，居民服务、修理和其他，住宿和餐饮业，金融业和建筑业这五个行业均无禁止性措施，而电力、热力、燃气及水生产和供应业仅在2013版中有禁止条款，之后就无禁止条款了。

虽然特别管理措施总体项目在减少，但是禁止和限制措施并不是同时减少的，如2014 版负面清单特别管理措施有139 条，含限制性措施 110 条，禁止性措施 29 条，而2015版有122条措施，其中限制性措施85条，禁止性措施37条，与2014版相比，限制措施在减少，而禁止措施反而是在增加的。故由图1可知，行业分布具有明显特征的当数文化、体育和娱乐业，经历了先减后增的过程，之所以减少是因为2014版负面清单删除了一些国际通行做法，如，“禁止投资博彩业（含赌博类跑马场）”“禁止投资色情业”、禁止投资互联网上网服务营业场所（网吧活动）等条款。同时也删除了表达含糊、不清晰的条款，如“投资文化艺术业须符合相关规定”，因此该行业的禁止性措施大大减少，体现了逐渐放宽管制和扩大开放的趋势。但在2015版的负面清单中，由于适用于上海、广东、天津、福建四个自由贸易试验区，文化、体育和娱乐业又增加了一些新的禁止性措施，比如，“禁止投资和运营国有文物博物馆”“禁止不可移动文物及国家禁止出境的文物转让、抵押、出租给外国人”“禁止设立与经营非物质文化遗产调查机构”等条款，所以该行业的禁止性措施相比之前会增加。

3.2 限制类不符措施的比较

由图2可以看出，在2013版和2014版负面清单限制类特别管理措施中，制造业所占比重独占鳌头，远高于其他行业，这与制造业是我国的支柱产业有关，在国民经济中占有重要份额。然而，该比重呈逐年递减的趋势，在2015版中，与文化、体育和娱乐业、金融业和交通运输、仓储和邮政业平分秋色。其他行业的限制措施逐年减少或基本保持不变，唯独金融业与文化、体育和娱乐业在2015版负面清单中大幅增加。因为2015版负面清单不仅适用于上海自贸区，同时也适用广东、天津、福建三大自贸区，由于这两个产业的重要性和特殊性，故在2015版新增了一些限制措施。

3.3 中国实现负面清单管理的建议

随着负面清单在上海自由贸易试验区的试行以及在广东、福建、天津三大贸易区的推广，负面清单管理已成为中国投资体制和行政审批体制改革的重要途径。为了更好地参与新一轮贸易谈判，与国际接轨，应从上海自贸试验区和国际上负面清单管理中吸取经验，推进负面清单管理模式在全国范围的推广，通过负面清单的本土比较，得到如下启示：

第一，在政府职能转变、政策调整、监管体系建设等方面做好应对准备。负面清单管理是深化经济体制改革和对外开放的重要抓手，牵一发而动全身，其最终目的是让市场在资源配置中起决定性作用。负面清单管理模式的顺利实施，客观上要求转变政府职能、适时调整经济发展战略与政策并逐步建立与之相适应的监管体系。

第二，实施负面清单管理对经济社会发展的影响是复杂的，也是多方面的，但在统筹全局的同时，更应当关注一些重点领域。实施负面清单管理的影响更多集中在服务行业，进一步开放既有对服务业发展有利的一面，也有可能给一些产业带来冲击。因此，在实施负面清单管理过程中给予服务业更多的关注是必要的。

第三，尽快将负面清单分类标准与国际通行方法接轨。中国现行的负面清单是根据《国民经济行业分类》进行分类的，而国际上，负面清单分类标准多见于世界贸易组织（WTO）的《服务贸易总协定》（GATS）、联合国统计司制定的产品总分类（CPC）、国际标准产业分类（ISIC）。不同的分类标准会给投资者带来一些困扰。另外，负面清单的限制方式需进一步明确。为了扩大对外开放程度，需将负面清单中行业进一步细致化，限制方式进一步明确化。

第四，内地对港（澳）服务贸易的开放度依然不足，粤港澳合作历史悠久，要特别关注负面清单管理在粤港澳区域一体化和服务业发展方面的作用。粤港澳区域经济一体化既有利于粤港澳三地的长期繁荣和稳定发展，也有利于提高区域整体的国际竞争力，而实施负面清单管理模式无疑是一个重要契机，应予以高度重视。

参考文献：

[1]樊正兰，张宝明.负面清单的国际比较及实证研究[J].上海经济研究，2014（12）：31-39.

[2]龚柏华.“法无禁止即可为”的法理与上海自贸区“负面清单”模式[J].东方法学，2013（6）：137-141.