杜宏巍

[摘要]中国行政改革的空前复杂性，也使中国行政文化进入到激变、再生的重要关头。随着行政绩效开始成为评估与考核行政职能的重要标准，这一标准也成为行政文化变革的前进方向。文章从中国本土情景出发，通过规范的科学研究，挖掘提升绩效的行政文化所具有的内涵、实施的路径，是文章的基本出发点。

[关键词]行政体制改革；行政文化；行政绩效

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.068

数千年的文明史，使得中国行政文化有着丰厚的历史积累，近代以来随着中国现代化的艰难进步，传统行政文化受到了致命的挑战，中国行政改革的空前复杂性，也使中国行政文化进入到激变、再生的重要关头。[1]基于此，文章从中国本土情景出发，通过规范的科学研究，挖掘提升绩效的行政文化所具有的内涵、实施的路径，是文章的基本出发点。[2]

1 基于绩效行政文化内涵的剖析

基于绩效的行政文化作为行政软环境约束和硬制度规范的统一体，是行政组织绩效考量的制度保障和精神支柱。[3]行政文化包含着行政管理中所存在的从物质形态、活动方式到思维意识的一切文化现象，是一个复合的、多层面的整体组合。[4]基于绩效的行政文化由内至外分为四个层面：观念文化、制度文化、行为文化和标志文化。

制度文化具有规范性和强制性等特点，包括领导体制、组织结构、人际交往方式、行为准则以及各项规章制度和纪律。制度文化是行政绩效的重要保障，行政绩效好与坏在很大程度上取决于行政制度水平。

行为文化是指行政部门和职员在行政管理及工作中传承和形成的工作态度和习惯、工作作风和礼仪风范等，是绩效观念文化在政府工作人员行为中的载体。

标志文化是基于绩效的行政文化中唯一以物质为载体的文化层面。标志文化是基于绩效的行政文化的最外部层面，是行为层、制度层和观念层的外在载体。

观念文化是政府部门及其职员在行政管理活动前、中、后三个不同阶段中包含的心理意识、伦理道德、理论思想、价值观念、审美情趣等因素。[5]

2 行政绩效文化的价值取向

行政绩效文化的价值取向决定了文化的内核，这些价值取向包括法治取向、服务取向、效能取向和创新取向。

法治取向是行政管理的基本品质，依法行政是地方政府干部的行为准则。法国著名启蒙思想家孟德斯鸠认为，掌握权力的人容易滥用权力，这是恒久不变的真理。[6]只有真正做到有法必依、执法必严、违法必究，才能彻底改变“人治”现象。

服务取向要求政府明确为社会提供公共服务是工作内容、职责要求、行动目的。戴维·奥斯本在《改革政府》中写道：“民主政府是为他们的公民服务而存在的。”

效能取向是政府工作效率和工作能力的统一，是政府机关运用其能力、能量，履行其职责，最终实现行政目标所达成的效率、效果和效益的综合体现。[7]是衡量政府工作绩效的重要标准，也是检验政府管理现代化、科学化水平的重要标准。[8]

创新取向要求政府根据社会和市场的需求，积极创新行政制度，政府工作人员认真学习、掌握新的知识和技能，培育新的法治、服务和效能理念，为行政变革提供持久精神动力。[9]

3 绩效文化建设的必要性

近些年来，伴随着我国社会主义市场经济体制的确立和行政体制改革的深化，政府绩效评估与管理迅速成为公共管理理论研究和实践的热点问题，并产生了大量的研究成果和实践模式。

文化引导行动，观念指挥实践。威廉·詹姆斯说过：“人的思想是万物之因。你播种一种观念，就收获一种行为。”文化中的早期及深层的信仰、个性倾向、思维意识形态及后期逐渐形成的价值观、认同感等，根植于政府工作人员心底的文化理念，决定了政府工作人员的决策心理和行为方式，影响了绩效型政府建设的成效。只有在文化上不断革新，才能引领政府治理持续变革。

文化给执行以力量，制度效果取决于文化。美国著名的社会学家波普诺曾指出：“要特别地着眼于政府体制背后的意识形态。”不同宗教、国家、民族都有着独特的文化基因和氛围，这影响着同样的政府治理制度在不同国家的建构与执行效果。制度的建构与执行的窘境正是背后的文化力量在左右。要想使制度行之有效，离不开文化氛围的熏陶和引领。

改革动力包括文化，演进阻力来自文化。著名社会学家马克斯·韦伯在探讨西方资本主义的发展时，从文化层面加以解答，他提出了一个著名的社会学假说，即任何一项伟大事业的背后都存在着一种支撑这一事业，并维系这一事业成败的无形的文化精神，他称之为“社会精神气质”。人总是其生活所在地的文化塑造物，旧文化的积淀会对新文化产生一种本能的抗拒，这自然又形成了改革的阻力。行政改革必须尽可能地将阻力消减，甚至变为动力来促进改革发展。

4 行政文化建设的路径与手段

围绕观念文化、制度文化、行为文化和标志文化四个层面提出构建基于绩效的行政文化的发展路径。

加强行政观念文化建设。克服官本位、唯我独尊、任人唯亲、唯上唯书、急功近利等思想，树立“让人民满意”的行政理想。这要求政府部门营造良好的组织文化环境，由领导干部身先士卒起带头作用，培养整个部门的服务意识和绩效意识。要树立“法治、服务、效能、创新”的行政价值观，由价值观激发工作热情、规范行为方式、考评工作绩效，充分发挥价值观的能动性。

加强行政制度文化建设。以现行的有关法律法规和新实施 《国家公务员法》 为基本依据，建立科学、全面的法治制度文化，将依法治国落实到每一个行政微观层面，通过健全的制度进行实时防腐和反腐；要深化行政审批制度改革，坚决杜绝行政审批中存在的互为前置现象，对多头部门管理的行政审批事项要深入研究、积极实践，取消不必要的监管与审批，释放市场与社会的活力。

加强行政行为文化建设。其一，加强政治理论和工作技能学习，对工作人员进行岗位标准、工作程序、应变能力和预防预控能力的培训。以不断提高工作效率，树立执政为民的理念，不断改善行政部门作风和氛围；其二，坚持评估与考核，以工作效率、公民满意度等为指标进行综合测评估；其三，开展行政公务礼仪的宣传与培训，深化行政公务礼仪作为工作沟通艺术和接人待物规范的作用。

加强行政标志文化建设。一方面，将办公区域的布局设计得更加合理，便于为公民服务；另一方面，可以通过标语设计、引导牌、工作流程及职责介绍图等多种显性标志传播行政绩效的理念及工作方式。

参考文献：

[1]陈尤文.中国行政文化流变及其特征[J].上海行政学院学报，2003（12）.

[2]徐尚昆.中国企业文化概念范畴的本土构建[J].管理评论，2012（12）.

[3]郭晓云.我国行政文化研究的知识图谱与趋势分析[J].四川行政学院学校，2013（6）.

[4]竺乾威.共行政学[M].上海：复旦大学出版社，2004：185.

[5]朱新林，魏小文.建设有中国特色行政文化的路径选择[J].技术经济与管理研究，2011（7）.

[6]徐艳玲.法治价值观实现的基本路径[J].学习论坛，2015（1）.

[7]安彩英.国外政府效能建设的实践及启示[J].云南行政学院学报，2013（2）.

[8]袁忠，颜爱妮.论地方政府“效能型”行政文化构建的障碍及路径[J].广东行政学院学报，2013（2）.

[9]包国宪，王学军.以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题[J].公共管理学报，2012（4）.